Персональная ответственность в государственном управлении

    “Персональная ответственность в  государственном управлении” 
  

  СОДЕРЖАНИЕ 
    Введение

Раздел 1. Сущность персональной ответственности в государственном  управлении Раздел 2. Виды и особенности  применения мер юридической ответственности  к индивидуальным субъектам государственного управления

Раздел 3. Характеристика иных видов персональной ответственности  Заключение 
 
    Список источников и использованной литературы 
   

 ВВЕДЕНИЕ

Любые общественные издержки, будь то бедность или преступность, есть издержки общественной организации, издержки организации общественных институтов, каковыми являются государство  и государственный аппарат. Возникнув  на заре цивилизации из взаимного  влечения людей к общежитию, государство  давно перестало быть частью гражданского общества. Отчуждение проявляется тем  сильнее, чем слабее организация  государственной власти.

Особая роль в  осуществлении государственной  власти принадлежит государственному аппарату. На него возложены властные и управленческие функции по обеспечению  и укреплению законности и правопорядка, охране прав и интересов граждан. За долгие годы господства административно-командной  системы государственный аппарат  оказался поражен тяжкими недугами, губительно сказавшимися на жизнеспособности всего общества, пошатнувшими основы общественного устройства и национальную безопасность.

Злоупотребление властью, казнокрадство стары как войны, эпидемии и проституция. Если имеется  доступ к социальным благам, всегда возникает соблазн использовать их в личных интересах, что отмечал  еще Ш. -Л. Монтескье, в знаменитом трактате “О духе законов” писавший: “Всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею” [1 Монтескье Ш. Избранные произведения. М. , 1955. С. 289. ]. Желание воспользоваться своим служебным положением у современного чиновника ничуть не меньше, чем у древнеримского бюрократа. И, как не печально это признавать, никакому обществу не удавалось избавиться от побочных дефектов своего развития. Однако это вовсе не означает, что оно бессильно в борьбе с худшими из своих пороков.

Мир тесен. Сегодня  от качества работы государственного аппарата, компетентности, добросовестности, честности его должностных лиц  зависят судьбы миллионов людей. На наш взгляд, преодолеть противоречие между личными интересами должностных  лиц и требованиями должности, предъявляемыми государством и гражданским обществом, способен институт персональной ответственности  в государственном управлении. Это  обстоятельство предопределило актуальность темы, ее значимость в деле обеспечения  устойчивого функционирования государства, государственного аппарата и гражданского общества.

Цель настоящего исследования - определение роли, назначения и места ответственности в  российской правовой системе, изучение сущности и особенностей применения мер ответственности к индивидуальным субъектам государственного управления.

Для достижения указанной  цели были поставлены следующие задачи: 1) дать общую характеристику понятия  ответственности;

2) установить правовой  статус субъекта ответственности  - должностного лица государства;

3) определить виды  и основания ответственности  должностных лиц государства; 4) сформулировать  предложения по усилению мер  персональной ответственности в  государственном управлении.

Объект исследования - должностные лица, служащие исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации: высшие должностные  лица, должностные лица, состоящие  на гражданской государственной  службе в федеральных исполнительных органах, исполнительных органах государственной  власти субъектов федерации, исполнительных аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации, органов судебной власти, то есть должностные лица, составляющие основную массу представителей государственной власти, от имени и по поручению государства осуществляющих государственное управление. Соответственно, вне нашего внимания остались депутаты, судьи, сотрудники правоохранительных органов, военнослужащие и муниципальные служащие, правовой статус которых накладывает определенные особенности на характер применения к ним общих принципов установления и назначения мер персональной ответственности.

Предмет исследования - персональная ответственность как  правовой институт, принцип деятельности и составная часть должностного статуса индивидуальных субъектов  государственного управления.

Проблеме обеспечения  законности в государственном управлении уделяется немало внимания в юридической  литературе. Отметим большой вклад  в разработку строго научного понимания  категории ответственности С. Н. Братуся, К. С. Бельского. Труды этих и некоторых других отечественных и зарубежных авторов составили теоретическую базу нашего исследования.

Напротив, нормы  законодательства, устанавливающие  ответственность для должностных  лиц государства, во многом устарели и не отвечают задачам общественного  развития, стоящим на сегодняшний  день. Практическую базу исследования составили указы Президента Российской Федерации, федеральные законы, кодифицированные законодательные акты в части, удовлетворяющей  цели данной работы, и разъяснения  Пленума Верховного Суда, безусловно - Конституция Российской Федерации, а также Устав Хабаровского края и проекты федеральных законов. Следует признать, что пробелы  в законодательстве зачастую восполняются административными актами управления и негласными правилами поведения  должностных лиц, что усугубляет проблему автономизации административной системы, способствует коррупции и ослаблению общественного контроля над государством. Предстоит многотрудная работа по совершенствованию законодательства в этой области, соображения о направлениях которого мы изложим в настоящем исследовании.

При работе над данной темой применены сравнительно-правовой, системный и инструментальный методы. 
 
    РАЗДЕЛ 1 
    СУЩНОСТЬ ПЕРСОНАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ 
    В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Человек является высшей ценностью цивилизованного общества. Это положение, выработанное логикой  развития мировой истории, закреплено в ст. 2 Конституции Российской Федерации.

Права и свободы  человека обеспечиваются посредством  исполнения государством и его полномочными представителями определенных законом  обязанностей по отношению к гражданам  государства. В этом заключается  непреходящий смысл и содержание законности в государственном управлении.

Принцип законности в государственном управлении является всеобщим и не содержит каких-либо изъятий.

В круг обязанностей полномочных представителей государственной  власти, коими являются государственные  служащие, должностные лица государства, федеральный закон “Об основах  государственной службы Российской Федерации” вводит поддержку конституционного строя, соблюдение законов Российской Федерации и субъектов федерации, добросовестное исполнение обязанностей по должности, соблюдение и защиту прав и интересов граждан, рассмотрение обращений граждан, общественных объединений, других субъектов, в пределах должностных  полномочий и принятие по ним решений в порядке, установленном законодательством, соблюдение правил работы с информацией, охрану государственной и иной тайны, неразглашение ставших известными по службе сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан. К ограничениям отнесены нормы, запрещающие использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой работы, быть депутатом представительного органа, входить в органы управления коммерческих организаций и некоторые другие. Нарушение этих принципов функционирования государственного аппарата должно влечь за собой установленную законом ответственность. Перечисление в настоящем законе должностных ограничений и обязанностей государственных служащих, ни в коей мере не исключает их персональной ответственности за надлежащее исполнение иных правовых обязанностей. В общем ответственность можно определить как неблагоприятные последствия ненадлежащего, осуждаемого моралью или правом поведения виновного лица. [2 Уголовное право. Общая часть. М. , 1993. С. 75. ]В последнее время наметилось стремление понимать ответственность широко - как осознание субъектом своего поведения, его последствий, социальной значимости. Речь идет об ответственности, связанной с активной, инициативной, сознательной правомерной деятельностью субъектов. Так, в федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” ответственность прямо отождествляется с самодеятельностью населения по решению вопросов местного значения. Смешение ответственности за позитивное исполнение обязанностей - подготовку и принятие решений и ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение должностных обязанностей нашло место в законе “Об основах государственной службы” [3 См. : Бачило И. А. Новая жизнь госслужбы//Ваше право. 1995. №21. С. 12. ]. Такой подход послужил основанием для рассмотрения ответственности в двух аспектах: “позитивном” - перспективном, за будущие действия, и ретроспективном - традиционном, за совершенные действия.

Позитивная ответственность  сопряжена со свободой личности, возможностью выбрать свою линию поведения, самостоятельно определить направленность своих поступков. Ответственность является условием подлинной свободы. Действительно  свободный человек в целях  достижения своей свободы должен постоянно сообразовывать свое поведение  с общественными требованиями, то есть действовать ответственно. Свобода, таким образом, становится осознанной и ответственной деятельностью, основанной на познании необходимости  и свободном выборе. Свободный  выбор цели и средств ее достижения, свободно принятое решение действовать  предполагают, таким образом, ответственность  соответствующих субъектов. Неограниченная свобода, свобода без ответственности, превращается в свою противоположность - в произвол.

По сути, позитивная ответственность отражает такой  аспект социальных связей и отношений  людей, которые характеризуют процесс  осуществления предоставленных  прав, исполнение возложенных обязанностей, основанный на выборе поведения и  его оценке с учетом интересов  общества [4Кожевников С. Н. Юридическая  ответственность//Общая теория права. Н. Н. , 1993. С. 457. ], где осознание, правильное понимание гражданином, должностным лицом возложенных на него обязанностей, обусловливающих надлежащее отношение к обществу, другим лицам, составляет субъективную сторону, а само поведение, вызванное внутренними мотивами, - объективную сторону позитивной ответственности.

Взгляды, трактующие ответственность как осознание  личностью собственного долга перед  обществом и другими людьми весьма распространены в философской и  вообще социально-политической литературе. Безусловно, этот аспект является мощным фактором, обеспечивающим надлежащее исполнение своих обязанностей гражданами и должностными лицами. Однако, значение, придаваемое позитивной ответственности  как важнейшему средству обеспечения  законности и правопорядка, при всех ее очевидных достоинствах, на наш  взгляд, слишком преувеличено. Человек  чудовищно несовершенен. Лишь немногие личности руководствуются соображениями  совести и долга в повседневной жизни. Гибкость сознания позволяет  большинству поступаться даже самыми жесткими нравственными принципами и, при определенных обстоятельствах, действовать вопреки закону. Поэтому  для соблюдения режима законности в  государственном управлении требуются  более существенные механизмы воздействия  на нарушителей норм права. И таким  средством выступает персональная юридическая ответственность.

В традиционном (ретроспективном) понимании рассматриваемая категория  характеризует ответственность  за прошлое, совершенное противоправное деяние. Общепринятого взгляда на такой аспект правовой ответственности  и, соответственно, ее понятия в научной  литературе еще не сложилось. Одни авторы юридической ответственностью считают обязанность отвечать (или давать отчет) за свои противоправные действия, другие - обязанность претерпевать определенные лишения, отрицательные последствия за противоправный проступок, третьи рассматривают ее как обязанность, но возникающую не из факта правонарушения, а в связи с принятием правоприменительного акта, четвертые связывают данное понятие с реализацией мер государственно-принудительного характера, пятые - со способностью субъекта давать отчет за свое противоправное деяние и претерпевать меры принудительного воздействия. [5Подробнее см. : Братусь Б. Н. Юридическая ответственность и законность. М. , 1976. С. 7-42. ]Кроме того, иногда под ответственностью понимают точно обозначенную компетенцию должностных лиц. Насколько мы видим, в большинстве случаев термином “ответственность” в юридической литературе обозначается разновидность юридической обязанности, что представляется нам ошибочным. Правовая обязанность не может отождествляться с правовой ответственностью, так как правовая обязанность исполняется в принудительной форме вопреки воле обязанного лица. Добровольное же исполнение обязанности юридической ответственностью не является. Следовательно, ответственность - “это не обязанность претерпевания последствий, проистекающих из правонарушения, а само их претерпевание в состоянии принуждения” [6 Там же. С. 103. ].

Ответственность - это  уже исполняемая под принуждением обязанность. Обязанность может  быть исполнена или не исполнена. Но когда наступает ответственность, то есть приводится в действие аппарат  принуждения, выбора у ответственного лица нет - оно не может не выполнить  действий, составляющих содержание реализуемой  обязанности, или воздержаться от них. [7 Там же. С. 76. ]Без ответственности обязанность становится юридическим ничто, благим пожеланием.

Центральным вопросом теории ответственности является вопрос о ее основаниях. Юридическая ответственность наступает не иначе как в случае совершения правонарушения, то есть при наличии в поведении субъекта состава правонарушения. [8Ребане И. А. О методологических и гносеологических аспектах учения об основаниях юридической ответственности//Юридическая ответственность: проблемы и перспективы. Тарту, 1989. С. 7. ]Тезис о том, что без правонарушения не может быть ответственности, стал почти общепринятым в юридической литературе [9Исключения допускаются только применительно к гражданско-правовой ответственности - за вред, причиненный источником повышенной опасности. ]. Правонарушение - это деяние, нарушающее установленный правопорядок. Это акт поведения лица, противоречащий требованиям правовой нормы и приносящий вред. Правонарушение - это посягательство не на закон, а на отношения, которые его породили. Отметим в этой связи, что следует различать понятия противоправности и правонарушения. Противоправным является такое поведение (действие или бездействие) служащего, когда он не исполняет или неправильно исполняет свои должностные обязанности, установленные нормативными правовыми актами, правилами внутреннего трудового распорядка, инструкциями и другими обязательными правилами, а также приказами и распоряжениями администрации. Бездействие служащего может быть признано противоправным в том случае, когда на него возложена обязанность совершения определенных действий. Если же должностные обязанности не получили конкретизации в соответствующих актах, то противоправным следует считать поведение служащего, явно противоречащее интересам государства. [10 Комментарий к Кодексу Законов о труде Российской Федерации. М. , 1995. С. 167. ] Правонарушение включает в себя наряду с противоправностью элемент вины. [11Ефимова Л. Г. Ответственность и распределение убытков в расчетных отношениях// Государство и право. 1995. №12. С. 27. ]Вина, как психическое отношение лица к своему противоправному поведению и его последствиям, означает осознание (понимание) лицом недопустимости своего поведения и связанных с ним результатов. Хотя государственное принуждение к исполнению нарушенной обязанности является осуждением поведения обязанного лица не только при наличии его вины, и в случаях, предусмотренных законом, может быть направлено на такое упречное поведение, которое само по себе не противоправно, но нарушает субъективные права другого лица, все же принцип ответственности за вину - кардинальный принцип ответственности, и именно на этом условии построена данная работа. Однако, перед нами не стоит задача исследования тонкой психологической, социальной и правовой природы вины, и мы не станем приводить дополнительные аргументы в доказательство этого принципа. Неблагоприятные последствия нарушения требований права формулируются в санкциях правовых норм. Оговоримся, что термин “санкция” обозначает различные явления. Во-первых, под санкцией понимают ту часть нормы, которая указывает на меры государственного принуждения в случае ее неисполнения. Во-вторых, термином “санкция” обозначают и иные меры воздействия на участников правоотношения, как связанные, так и не связанные с принудительной акцией государства, но порождающие определенные, вытекающие из осуществления принадлежащих этим участникам прав невыгодные последствия для обязанного лица. [12 Подробнее см. : Братусь С. Н. Указ. соч. С. 130. ]Мы полагаем, что санкцией в точном смысле этого слова все же следует именовать лишь заложенную в юридической форме возможность (угрозу) государственного принуждения и наступления неблагоприятных последствий (если они предусмотрены) по отношению к обязанному лицу на случай неисполнения им правовой обязанности. Когда правовая норма не обеспечена санкцией, реализация которой означает возможность привести в действие аппарат государственного принуждения в случае неисполнения предусмотренной нормой обязанности, когда принудительным способом вопреки воле обязанного лица нельзя осуществить принадлежащее другому лицу субъективное право, такая норма является неполноценной. [13 Там же. С. 75. ]Норма без санкции перестает быть мерой, масштабом поведения, поскольку выход за рамки возможного или должного поведения не повлечет за собой надлежащую реакцию, государственное осуждение и государственное принуждение, обеспечивающее в порядке “обратной связи” регулирование нарушенных отношений. Задача принуждения состоит в том, чтобы вновь ввести поведение в установленные для него границы либо, если это невозможно, путем возложения на нарушителя новой обязанности пресечь отклонение поведения от нормы как самим нарушителем, так и другими членами общества. [14 Там же. С. 68. ]Меры непосредственного принуждения к исполнению нарушенной обязанности зачастую являются “последней инстанцией”, охраняющей от нарушения нормы права. Реализация санкции, указанной в юридической норме, и есть юридическая ответственность.