Персональная ответственность в государственном управлении

Материальная ответственность  государственного служащего за ущерб, причиненный государству при  исполнении трудовых обязанностей, является одним из важных средств защиты государственной  собственности. Материальная ответственность  наступает за служебный проступок, причинивший материальный ущерб  организации, выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Материальная ответственность, как  правило, бывает ограниченной, когда  служащие, по вине которых причинен ущерб, несут ее в размере прямого  ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб  возмещается в полном размере. К  материальной ответственности виновные привлекаются либо администрацией, либо по ее иску судом. [46 Бахрах Д. Н. Административное право.... С. 119-120. ]

На основании  вышеизложенного можно сделать  вывод о том, что особенности  применения мер юридической ответственности  к индивидуальным субъектам государственного управления связаны с выбором, назначением  и реализацией меры принуждения (наказания). [47 Ответственность в  управлении.... С. 175. ]“Наказание, - по замечанию К. Маркса, - есть не что иное, как средство самозащиты общества против нарушения условий его существования, каковы бы ни были эти условия” [48 Маркс К. , Энгельс Ф. Соч. Т. 8. С. 531. ]. Поскольку речь идет о правовой категории, постольку очевидно, что наказание следует за нарушение таких условий жизни общества, которые имеют закрепление в правовых предписаниях и охраняются ими.

Если термины  “наказание”, “кара” и применяются  только в уголовном законодательстве, то это совсем не означает, что обозначаемые ими понятия чужды другим отраслям. Условия жизни общества, частные, общественные и государственные  интересы охраняются всей системой права, законодательством всех отраслей, а  не только уголовным. Всякая юридическая  ответственность есть наказание  как реакция на нарушение интересов, охраняемых правом любой отрасли. 
 
    Раздел 3 
    Характеристика иных видов персональной 
    ответственности

Юридическая ответственность  не обладает всеми чертами и качествами социальной ответственности. [49Варул  П. А. , Салумаа Э. Э. Юридическая ответственность и гражданский процесс// Юридическая ответственность: проблемы и перспективы.... С. 219. ]И это не случайно, ибо общественные отношения настолько сложны и разнообразны, что право имеет возможность охватить своим регулированием только малую их часть. Поэтому в системе социальной ответственности юридическая ответственность выступает только ее видом. Наряду с юридической ответственностью также различают политическую и моральную разновидности социальной ответственности. Сферой применения политической ответственности является политическая деятельность. С юридической точки зрения, политическая ответственность институт скорее обычного права, регулирующий отношения приобретения, удержания и передачи власти. В праве политически господствующий класс, или, если угодно, политическая элита, стремится закрепить свое исключительное положение. Но так как политика - область целесообразного, возникает острейшая проблема ответственности правящих кругов за общественно приемлемое осуществление политики. Одним из важнейших средств согласования воли народа и планов административного аппарата является постоянно функционирующая политическая ответственность. Ввиду того, что в России до сих пор не сложились политические традиции, становление института политической ответственности сопряжено с большими трудностями.

В юридической науке  власть исследуется преимущественно  как объективная категория. Но власть проявляется также как субъективная категория. “Властные полномочия реализуются  людьми, причем в каждом случае конкретным руководителем. Процесс реализации властных полномочий можно охарактеризовать как волевой, умственный и эмоциональный, то есть осуществляемый как правомерно, так и с различными отклонениями, ошибками и злоупотреблениями” [50Бельский К. С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М. , 1990. С. 77. ]. Процессы управления имеют механический характер, а потому личная власть должностных лиц является недостаточно ответственной. Устранить произвол должностных лиц может представительное правление с четким разделением властей. Оно превращает управление людьми из механического в персональное. Преимущество представительного правления заключается в признании должностными лицами прав и достоинства личности. Представительная система управления дает гражданам возможность утвердиться в своих правах. Разделение власти на представительную, исполнительную и судебную уничтожает материальный источник деспотичного правления [51Бельский К. С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении.... С. 151. ], заключающийся в столь значительном неограниченном влиянии, что порочная воля единоличного руководителя распространяется на систему управления в целом. Важнейшей конституционно-правовой гарантией обеспечения разделения властей и предупреждения злоупотреблений со стороны исполнительной власти остается механизм ответственного правления. Институт ответственности - один из главных элементов всей системы сдержек и противовесов. [52Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. М. , 1995. С. 101, 172. ]Поскольку в борьбе за власть участвуют конкретные индивиды, что нами уже было отмечено, то объективное отражение получают здесь прежде всего частные политические интересы. Вообще, группа, коллективный интерес в политике величина непостоянная. Отсюда, проблема разделения властей в курсе рассмотрения объявленой темы интересует нас в связи с реализацией посредством механизмов сдержек и противовесов именно персональной политической ответственности. Особой формой политической ответственности является ответственность, установленная нормами государственного права, или конституционная ответственность лиц, занимающих высшие государственные должности. При этом следует отметить, что круг лиц, в силу служебного положения принимающих от имени государства важнейшие решения по тем или иным вопросам, не так уж велик. По сути дела речь может идти о конституционной ответственности высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Подчеркнем -персональнойконституционной ответственности, потому что “действительную ответственность в делах большой политики может нести только один-единственный руководящий министр, а отнюдь не анонимная коллегия” [53Цит. по: Черниловский З. М. Всеобщая история государства и права. М. , 1983. С. 313. ], как справедливо отмечал в этой связи канцлер Отто фон Бисмарк. Анализируя указанную категорию с точки зрения взаимосвязи с политики и права, мы пришли к пониманию того, что оснований политической ответственности, как таковых, не существует. Политическая ответственность, по большому счету, есть принуждение внеправовое, обусловленное несовпадением взглядов субъектов политической борьбы по поводу осуществления государственной политики и расстановкой политических сил на настоящий момент времени. Отсюда конституционная ответственность может наступать как при наличии в деянии ответственного лица состава правонарушения, так и при его отсутствии. Более того, конституционная ответственность - это тот особенный случай применения мер ответственности, когда требование обязательного наличия вины при совершении правонарушения сузило бы диапазон ее применения и исказило социальное назначение данного вида ответственности. Это противоречие порождает, на наш взгляд, двоякое толкование конституционной ответственности. С одной стороны, конституционная ответственность - это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. [54Дмитриев Ю. А. , Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти//Государство и право. 1996. №4. С. 89. ]Общими чертами, позволяющими соотнести конституционную ответственность с юридической ответственностью, являются отрицательная оценка государством деятельности должностного лица, а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы. Но у конституционной ответственности есть и специфические черты, отличающие ее от других видов ответственности и характеризующие ее как достаточно самостоятельный вид.

Используемый нами термин “конституционная ответственность” совершенно не означает, что речь идет о всякой ответственности за нарушение  Конституции или вообще любых  норм конституционного права, либо о  всякой ответственности, упомянутой в  Конституции. Известно, что нормы  конституций и других источников конституционного права регулируют весьма обширные по масштабам общественные отношения и многие из них обеспечены санкциями норм других отраслей права. Нарушение конституционных положений  может влечь и уголовную, и  административную, и дисциплинарную и гражданско-правовую ответственность  в зависимости от характера правонарушения, статуса его субъекта и процедуры  применения. Иначе говоря, конституционная ответственность может наступать за нарушение конституции, но не всякая ответственность за ее нарушение является конституционной ответственностью. [55Шон Д. Т. Конституционная ответственность//Государство и право. 1995. №7. С. 37. ]

С другой стороны, конституционную  ответственность можно рассматривать  как организационную и процедурную  сторону политической ответственности, совокупность процессуальных, а не материальных норм. В этом смысле конституционная  ответственность становится весьма подвижной категорией, регулирующей отношения прекращения полномочий политически ответственного должностного лица и передачи власти, в том числе без юридических на то оснований (иначе - совершения правонарушения). Механизм политической ответственности в государственном управлении таким образом должен представлять собой взаимодействие субъекта политической ответственности и политических учреждений, обладающих правом подвергать его деятельность политической оценке. Теоретически, специальные функции контроля за деятельностью исполнительной власти, выступая таким образом в качестве своего рода судебного или квазисудебного органа, может осуществлять парламент. При наличии конкретных оснований, предусмотренных в конституции или специальном законе, именно орган общенародного представительства принимает решение о привлечении к ответственности главы государства, членов правительства и иных высших должностных лиц.

Мерой политической и конституционной ответственности  является отстранение должностного лица от занимаемой должности. Здесь  важно понимать, что назначение конституционной  ответственности все-таки не сводится к наказанию. Главное стимулировать  позитивную деятельность ее потенциального субъекта, и лишь в противном случае - сменить одно руководящее лицо другим. При этом добровольную отставку должностного лица политической ответственностью считать нельзя (так как если она  не является способом ухода от ответственности, то может выступать моральным  самонаказанием или актом защиты чести и достоинства). Привлечение  к политической ответственности  не исключает применение к отстраняемому  от должности лицу при наличии  в действиях, повлекших политическую ответственность, состава правонарушения, мер юридической ответственности.

Подчеркнем, что  субъектом конституционной политической ответственности ни при каких условиях не могут быть должностные лица, отнесенные законом “Об основах государственной службы” к категории “В”. Нельзя считать, что политическую ответственность несут и должностные лица категории “Б”, хотя отстранение от должности непосредственных руководителей этих должностных лиц влечет их увольнение. Своеобразный иммунитет лиц, замещающих государственные должности категорий “Б” и “В”, определяется принадлежностью к государственной службе. Подразделение государственных должностей на категории “А”, “Б” и “В”, таким образом, служит целям обеспечения стабильности государства и преемственности государственной власти. Это положение, при прочих равных условиях, должно способствовать сохранению государства с уходом очередного руководителя. На реализацию механизма ответственности, применительно к отдельной категории должностных лиц, отложило отпечаток федеративное устройство российского государства. Здесь имеется в виду ответственность высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов федерации: президентов республик, мэров гг. Москва и Санкт-Петербург, глав администраций (правительств), губернаторов краев, областей, автономных округов, автономной области.

Проблема подобного  рода возникла с приобретением субъектами Российской Федерации равного статуса, закрепленного ч. 1 ст. 5 Конституции, и установлением обязательной выборности высших государственных должностей субъектов Российской Федерации. Впервые такое условие функционирования исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, как выборность глав администраций, было закреплено в ч. 2 ст. 36 закона Российской Федерации “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации” от 5 марта 1992 г. Ввиду того, что решение вопроса о назначении выборов глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области зависело от Президента Российской Федерации, процесс, естественно, по политическим соображениям, несколько затянулся. В соответствии со ст. 3 федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 г. Легитимация высшего должностного лица субъекта федерации путем непосредственного избрания населением, безусловно, создаст ощутимые препятствия для назначения ответственности за допущенные им нарушения Конституции Российской Федерации и неисполнение федеральных законов. С углубляющимся экономическим кризисом и повсеместно растущими антимосковскими настроениями, это обстоятельство станет дополнительным фактором децентрализации России. Уже сегодня нам приходится констатировать независимость национальных республик в составе Российской Федерации и бесконтрольность (читай - безответственность) их политических лидеров.

С нашей точки  зрения, персональная ответственность  высших должностных лиц субъектов  федерации является одним из главных  атрибутов суверенной власти федерального правительства на всей территории страны. Поэтому игнорирование этого  совершеннейшего механизма реализации общегосударственной политики вызывает у нас откровенное недоумение.

Согласно ст. 78 Конституции, осуществление полномочий федеральных  органов государственной власти на всей территории России обеспечивают Президент и Правительство Российской Федерации. Осуществляя в целях  сохранения единства системы органов государственной власти согласованное взаимодействие федеральных органов с органами государственной власти субъектов федерации, Президент выступает в роли вышестоящего должностного лица для высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Но если для назначаемых им глав администраций в качестве меры принуждения можно было применять дисциплинарную ответственность в соответствии с Указом от 7 августа 1992 г. №828, предусматривающим в качестве дисциплинарных взысканий - замечание, предупреждение о неполном служебном соответствии и освобождение от должности, - то установление равной ответственности для глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации независимо от того, назначены они или избраны, а именно в этом заключается смысл президентского указа “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации”, нетрудно подвергнуть сомнению. Вряд ли в отношении избранных глав администраций будет действовать и норма ст. 68 Закона Российской Федерации “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации” - о досрочном прекращении их полномочий в случае освобождения от должности Президентом Российской Федерации за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, а также актов Президента и Правительства. Не содержит ни слова об ответственности высших должностных лиц субъектов федерации и проект федерального закона “Об общих принципах организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации”.

Поэтому у нас  сложилось впечатление, что полномочия по установлению ответственности для  высшего должностного лица субъекта федерации окончательно переданы субъектам  федерации на самостоятельное усмотрение. Проследим на примере Хабаровского края, каким образом решается проблема политической ответственности высшего  должностного лица субъекта федерации. Во-первых, в ст. 34. 1 Устава Хабаровского края оговорен неприкосновенный статус высшего должностного лица Хабаровского края - Главы Администрации на всей территории края. По аналогии с институтом депутатской неприкосновенности это  должно означать, что Глава Администрации  не может быть привлечен к ответственности без соблюдения установленной законом процедуры лишения такой неприкосновенности. Проект Закона Хабаровского края “Об Администрации Хабаровского края” устанавливает, что вопрос о лишении неприкосновенности Главы Администрации решается по представлению прокурора края квалифицированным большинством голосов депутатов Законодательной Думы края. Однако, подобная формулировка прямо противоречит федеральному законодательству. Разработчики законопроекта, видимо, упустили из виду, что Глава Администрации по должности является членом Совета Федерации Федерального Собрания, и вопрос о лишении его неприкосновенности может быть решен только с согласия Совета Федерации. Во-вторых, в ст. 37. 3 Устава края предусмотрена возможность отрешения высшего должностного лица Хабаровского края от должности в случае нарушения Конституции Российской Федерации и законов. Несколько подробнее процедура отрешения от должности описана в проекте Закона “Об Администрации края”. Факт нарушения Главой Администрации Конституции Российской Федерации или неоднократного (более двух раз в течение одного года) нарушения федеральных законов, Устава и законов Хабаровского края должен быть подтвержден заключением Конституционного Суда Российской Федерации или краевого суда, соответственно. По получении официальных документов, принимается постановление об отрешении Главы Администрации от должности, что, фактически, означает вынесение решения простым большинством голосов депутатов представительного органа. Это положение не может не вызывать справедливые возражения, ибо, насколько бы серьезным не было основание для привлечения Главы Администрации к политической ответственности, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта федерации, кстати, избираемого населением края, требует более серьезных процессуальных гарантий законности при вынесении соответствующего решения. К месту сказать, краевые законы часто грешат такого рода условностями и неточностями. Невнимательность, а, в отдельных случаях, прямой умысел депутатов почтеннейшего собрания, подрывают авторитет законодательного органа государственной власти, призванного контролировать деятельность исполнительной власти, служить административным органам образцом для подражания. На наш взгляд, происходящий под знаменем народно-освободительного движения от влияния Москвы, процесс распада России [56 который приобрел крайнюю форму в Чеченской Республике. ]вызван местническими корыстными интересами региональных лидеров и группировок, почувствовавших вкус бесконтрольной власти, но никак не самого народа. Негативные последствия децентрализации российского государства, обособления региональных элит, в силах разрешить только институт персональной политической ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации перед Конституцией, народом и собственной совестью.