Персональная ответственность в государственном управлении

В перечень не попало такое дисциплинарное взыскание  как понижение в должности, предусмотренное  п. 12 Положения о федеральной государственной  службе. По нашему мнению, в соответствии с принципом верховенства закона над административным актом, применение его должно быть исключено.

Общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов исполнительной власти, регулируются нормами административного права. Нормы административного права  закрепляют широкий круг мер принудительного  воздействия, применяемых в сфере  государственного управления для обеспечения  правопорядка. Хотя административное право - не единственная отрасль, охватывающая общественные отношения в связи  с функционированием системы  исполнительной власти, тем не менее его нормы имеют безусловный приоритет. [26Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. //Государство и право. 1996. №1. С. 17. ]Потому характер ответственности служащих органов государственной власти за нарушение норм административного права отражает реальное состояние института юридической ответственности в государственном управлении.

Для всех видов принуждения  на основе административного законодательства характерно следующее: 1) они по общему правилу используются в связи  с непреступными правонарушениями; 2) они применяются в ходе исполнительно-распорядительной деятельности, в административном процессе субъектами управления; 3) виды, размеры принудительных средств, основания и порядок их реализации определяются нормами административного права. [27Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права//Государство и право. 1993. №2. С. 43. ]

Основанием административной ответственности является административный проступок, то есть посягающее на государственный  или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный  порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое  законодательством предусмотрена  административная ответственность. К  ней привлекаются служащие, чаще всего  должностные лица, за нарушение общеобязательных правил, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях  и другими актами с административными  санкциями, если их соблюдение вменено  им в обязанность. Иными словами, основанием административной ответственности  служащих выступает деяние, которое  одновременно расценивается и как  административный, и как дисциплинарный проступок, что дало почву для  появления концепции, различающей  дисциплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность по административному  праву.

Соглашаясь с  тем, что указанная концепция  имеет большое значение для объяснения природы дисциплинарной ответственности  государственных служащих, подчеркнем, что она не может быть основанием для отрицания дисциплинарной ответственности  как самостоятельного вида ответственности. И прежде всего ввиду возникающего противоречия по поводу применения мер  дисциплинарной и административной ответственности.

Мерой административной ответственности, применяемой в  целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, предупреждения правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, является административное взыскание. К служащим применяются только два административных взыскания: предупреждение и штраф, которые налагаются субъектами функциональной власти. Тот факт, что административный проступок должностного лица одновременно является и нарушением им служебных правил, то есть дисциплинарным проступком, ставит вопрос о допустимости или недопустимости наложения на виновное должностное лицо сразу двух взысканий - и административного и дисциплинарного. Законодательного решения по этому вопросу пока нет [28Если не принимать во внимание п. 12 Положения о федеральной государственной службе, дословно звучащий: “Дисциплинарное взыскание не может быть наложено за деяние, за совершение которого законом предусмотрена иная ответственность”. ]; мнения же в научных кругах различны. Одни считают возможным сочетание дисциплинарных и административных взысканий за правонарушения, составляющие кумуляцию двух разных по правовой природе проступков. В частности, полагают, что за одно и то же нарушение нельзя привлекать дважды или более лишь к аналогичному виду ответственности. Относительно разных видов ответственности привлечение к одному из них не освобождает должностное лицо от другого вида ответственности. Другие, и мы разделяем эту позицию, утверждают обратное [29 См. : Ответственность в управлении. М. , 1985. С. 217-218. ]. При кумуляции возможны сочетания не всех, а лишь определенных видов ответственности. Достаточно сказать, что действующее законодательство как раз не допускает сочетания уголовной ответственности с дисциплинарной или административной ответственностью, ввиду того, что и дисциплинарные, и административные взыскания тоже имеют карательный характер. В соответствии с принципом non bis in idem [30 Лат. “не дважды за то же”. ]вряд ли справедливо подвергать должностное лицо за одно противоправное деяние, содержащее признаки и административного, и дисциплинарного проступка, двойному наказанию. Дисциплинарное взыскание не может быть факультативно возложено на должностное лицо, понесшее административную ответственность. С другой стороны, так как закон не в силах предусмотреть все случаи посягательств на существующий порядок управления, по аналогии с нормой ст. 10 КоАП, гласящей, что административная ответственность наступает в случае, если перечисленные в Кодексе правонарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности, следует установить правило, согласно которому должностные лица несут дисциплинарную ответственность, если законом не предусмотрено иное.

Уголовная ответственность  является наиболее суровым видом  юридической ответственности, соразмерно общественной опасности противоправного  деяния, создающей для виновного  лица серьезные правовые последствия  в виде осуждения и уголовного наказания. Посредством уголовной  ответственности реализуются задачи уголовного законодательства. Уголовная ответственность призвана предупреждать преступления, оказывать воспитательное воздействие на лиц, их совершивших. [31Уголовное право. Общая часть.... С. 76; Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях// Законность. 1993. №3. С. 31. ]

Уголовно-правовым средствам принадлежит важная роль в борьбе с преступностью в  системе органов власти и управления, с посягательствами со стороны работников этих органов на охраняемый уголовным  законом государственный интерес. Когда существенный вред государственным, общественным интересам либо интересам  граждан причиняется должностным  лицом при исполнении им служебных  обязанностей, применяется уголовная  ответственность за должностные  преступления. Уголовную ответственность можно определить как предусмотренные законом “неблагоприятные последствия, налагаемые приговором суда на лицо, совершившее преступление, выраженные в самом факте осуждения или осуждения, сопряженного с наказанием и судимостью” [32 Уголовное право. Общая часть.... С. 77. ]. По своему характеру уголовная ответственность заключается в государственном принуждении, соединенном с порицанием неправомерного поведения. Государство налагает уголовную ответственность в принудительном порядке, вне зависимости от желания правонарушителя, его волеизъявления. [33 Там же. С. 75. ]Основанием уголовной ответственности является наличие в деянии лица состава преступления, в данном случае - должностного преступления. В случаях, когда действия должностного лица, связанные с нарушением своих служебных полномочий, были совершены в целях предупреждения вредных последствий, более значительных, чем фактически причиненный вред, когда этого нельзя было сделать другими средствами, такие действия в соответствии с законодательством о крайней необходимости не могут быть признаны преступными. Уголовная ответственность наступает только при наличии вины.

В главе 7 Уголовного кодекса особо выделены следующие  должностные преступления: злоупотребления  властью или служебным положением, превышение власти или служебных  полномочий, халатность, получение  взятки, должностной подлог. Принято  считать, что должностные преступления объединены прежде всего по признаку субъекта преступления - должностного лица. Вместе с тем отметим, что субъектами таких преступлений, как дача взятки и посредничество во взяточничестве (а также, туманно сформулированного в ст. 175. 1, нарушения антимонопольного законодательства), попавших в ту же главу Уголовного кодекса, чаще являются не должностные лица, а иные граждане. Однако взаимосвязь таких преступлений, как получение и дача взятки, настолько очевидна, что включение соответствующих статей в одну главу Уголовного кодекса никогда не подвергалось сомнению. Поэтому мы вынуждены признать, что “должностные преступления объединены не только по признаку нарушения виновным долга верности своим обязанностям, но и по признаку защищаемого объекта - нормального функционирования государственного аппарата” [34 Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах.... С. 41. ]. Непосредственный объект должностного преступления составляют отдельные сферы деятельности аппарата, правильная работа его звеньев. [35 Уголовное право России. Часть особенная.... С. 355. ] В связи с этим отметим, что в главе 7 Уголовного кодекса “Должностные преступления” находятся лишь нормы, предусматривающие ответственность за так называемые общие должностные преступления, то есть такие, которые посягают на любую сферу деятельности государственного аппарата и могут быть совершены любым должностным лицом. В отличие от них специальные должностные преступления имеют своим объектом конкретно обозначенную в нормах уголовного закона сферу и область деятельности государства (например, нормальное функционирование органов правосудия) и совершаются лишь определенной частью должностных лиц, непосредственно указанных в законе (например, судьями, следователями и т. п. ). [36 Там же. С. 354. ]Учитывая, что такие преступления прежде всего посягают на иную группу общественных отношений (осуществление правосудия, трудовые права граждан, интересы государственной собственности), а не только на функционирование государственного аппарата, нормы, их предусматривающие, помещены в иных главах Особенной части.

В качестве субъекта должностных преступлений закон  называет должностных лиц. Деяния недолжностных лиц органов управления, за исключением совершенных в соучастии с должностными лицами, не могут квалифицироваться по статьям о должностных преступлениях. Их действия, противоречащие интересам службы, носят характер должностного (служебного) проступка либо, при наличии соответствующих признаков, могут представлять собой самостоятельный состав какого-либо из преступлений, кроме должностного. Для них возможно наступление уголовной ответственности, например, за разглашение государственной тайны; утрату документов, содержащих государственную тайну; хищение имущества путем присвоения, растраты, мошенничества; нарушение тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений; получение незаконного вознаграждения от граждан за выполнение работ, связанных с обслуживанием населения; похищение или повреждение документов, штампов, печатей, бланков, совершенное из корыстных побуждений; подделку, изготовление или сбыт поддельных документов, штампов, печатей, бланков; самоуправство и другие.

Между юридической  ответственностью за нарушение уголовных  и некоторых административных запретов и юридической ответственностью как принудительным исполнением  позитивной обязанности имеется  существенное, даже принципиальное, различие. При нарушении этих запретов, как правило, речь идет не о принуждении к исполнению конкретной неисполненной обязанности (это сделать уже невозможно), а об исполнении новой обязанности претерпеть наказание за содеянное, о личных и имущественных ограничениях, об общей и специальной превенции [37 Общая превенция состоит в достижении и обеспечении стимуляции нормативно закрепленного поведения (нормативное поощрение), специальная превенция - в применении собственно мер ответственности (социального карающего воздействия) к нарушителю нормы закона. См. : Ответственность в управлении.... С. 171. ], о перевоспитании и т. д. Эти черты уголовной, административной и отчасти дисциплинарной ответственности не следует переносить на имущественную ответственность, основное назначение которой - заставить выполнить нарушенную обязанность и восстановить имущественное положение потерпевшего. [38 Братусь С. Н. Указ. соч. С. 119-120. ] Имущественная ответственность представляет собой один из видов юридической ответственности со всеми свойственными ей признаками. Но если дисциплинарная, административная, уголовная ответственность носят карательный, то имущественная - правовосстановительный характер. Кроме того, применение мер имущественной ответственности к должностным лицам имеет существенную особенность, вытекающую из их служебного статуса. Дело в том, что гражданское законодательство, согласно ст. 2 Гражданского кодекса, не применяется к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. Если субъектами дисциплинарной, административной, уголовной ответственности являются физические лица - граждане, рабочие, служащие, должностные лица, то субъектами имущественной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица. Однако применительно к отношениям, возникающим в сфере управления, субъектом имущественной ответственности может быть только юридическое лицо, а не должностные лица, рабочие, служащие или граждане. [39 Ответственность в управлении.... С. 233. ]Налицо случай несовпадения в одном лице непосредственного причинителя вреда и субъекта ответственности. Эта правовая коллизия разрешается следующим образом. Выработанное наукой гражданского права и многолетней судебной практикой положение о том, что государство отвечает за действия не только государственного органа, но и любого должностного лица этого органа, законодательно закреплено в ст. 1069 Гражданского кодекса. Как нами уже было отмечено, государство отвечает за свое должностное лицо вследствие того, что будучи особым образом организованным коллективом людей, оно проявляет себя через деятельность своих структурных подразделений, должностных лиц и просто работников - государственных служащих. “Должностное лицо, осуществляя свои полномочия, действует не как индивид, а как полномочный представитель организации, и его действия влекут юридические последствия для нее - они признаются действиями организации” [40Бахрах Д. Н. Индивидуальные субъекты административного права//Государство и право. 1994. №3. С. 16. ]. Если в результате действий должностного лица причинен вред (будь то сотруднику государственного учреждения, постороннему гражданину или сторонней организации), предполагается, что вред причинен самим государством. Субъектом правоотношений в подобных случаях является государство, а не должностное лицо, выступающее от его имени.

Безусловно, совершая правонарушение, должностное лицо имеет  возможность выбора между противоправным и правомерным поведением. [41 См. : Ребане И. А. Указ. соч. С. 25. ]В то же время, как указывал Ф. Энгельс, “человек только в том случае несет полную ответственность за свои поступки, если он совершил их, обладая полной свободой воли” [42 Маркс К. , Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 21. ]. Состоя в трудовых отношениях с государством, неся службу, сопряженную с известными ограничениями, должностное лицо, фактически, жертвует своей свободой. Следует также иметь в виду, что жалование (заработок) работника государственного органа является его единственным источником дохода. Поэтому государство обязано отвечать за действия своих должностных лиц, как за свои собственные, а не за чужие, в связи с чем оно не вправе предъявить к виновному должностному лицу регрессный гражданско-правовой иск [43 Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР. М. , 1982. С. 523. ], вернее право на предъявление к лицу, причинившему вред, обратного требования (регресса), оговоренное ст. 1081 Гражданского кодекса, должно истолковываться, на наш взгляд, как возможность предъявления регрессного требования по нормам трудового законодательства (ст. ст. 119-122 КЗоТ Российской Федерации). Подлежащий возмещению ущерб по регрессному требованию определяется на общих основаниях, то есть в ограниченном или полном объеме. Вопрос об удовлетворении регрессных исков разрешается судом. [44 Комментарий к Кодексу Законов о труде Российской Федерации.... С. 183. ] Напротив, ущерб, причиненный работником не при исполнении трудовых обязанностей в свободное от работы или рабочее время, подлежит возмещению непосредственно виновным лицом по нормам гражданского законодательства, что исключает ответственность организации-работодателя за этот ущерб, а следовательно, и регрессную ответственность работника перед работодателем, в связи с отсутствием у него прямого действительного ущерба.

Таким образом, имеются  юридические основания, позволяющие  выделить особую разновидность имущественной  ответственности, носящую в трудовом праве название материальной. Если по характеру правового воздействия материальная ответственность родственна имущественной ответственности, то отличительной чертой ее является состояние субъекта ответственности в трудовых отношениях с организацией-работодателем, влекущее ограничение применения мер материального воздействия. Так или иначе, выделение материальной ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности позволяет применять ее к должностным лицам, нанесшим ущерб государству, в независимости от того, привлекаются ли они за данный проступок к другим видам ответственности. [45См. : Комментарий к Кодексу Законов о труде. М. , 1996. С. 108, 140; Ответственность в управлении.... С. 234. ]