Понятие должностного лица по административному праву. Административная ответственность должностных лиц

Глава 2 Административная ответственность должностных лиц.

2.1 Общие положения об административной ответственности должностных лиц.

Административная ответственность должностных лиц является разновидностью и составной частью института административной ответственности, в силу чего ей присущи признаки последней, единое с ней основание наступления. Однако наряду с этим она отличается свойственными только ей специфическими чертами, особым содержанием элементов состава должностного административного правонарушения, явившихся следствием наличия специального субъекта правонарушения - должностного лица, обладающего особым правовым положением (статусом).

Поэтому в данной статье следует последовательно изложить основные положения и идеи, позволяющих раскрыть сущность и содержание административной ответственности должностных лиц, а также рассмотреть существующие на современном этапе проблем института административной ответственности в целом и административной ответственности должностных лиц в частности, в соответствии с поставленными целями и задачами диссертационного исследования.

1. Административная ответственность  должностных лиц является сложным, многоплановым явлением, сущность  которого определена социальным  характером его происхождения  и раскрывается через взаимоотношения  личности и общества.

Отсюда, в общесоциальном плане административная ответственность должностных лиц представляет собой связь между двумя субъектами, где одна сторона (ответственная) - должностное лицо - обязывается в силу своего правового статуса строить свое поведение в процессе осуществления служебной деятельности в соответствии с ожидаемой моделью, содержащейся в нормах права, охраняемых административными санкциями, а другая сторона - орган административной юрисдикции - контролирует, оценивает такое поведение и его результаты, и в случае их отрицательной оценки и наличия вины вправе применить соответствующее административное наказание, предусмотренное нормами административного права.

При этом одной из основных функций административной ответственности должностных лиц, показывающих ее социальную ценность как средства обеспечивающего соблюдение дисциплины и законности должностными лицами при осуществлении своей служебной деятельности, является стимулирующая. С этой позиции административная ответственность должностных лиц представляет собой систему мер морального, материального и психического воздействия уполномоченных на то государственных органов (субъектов административной юрисдикции) на сознание, волю должностного лица в целях достижения в соответствии с требованиями, закрепленными в нормах административного права, должного поведения, соответствующего интересам общества.

2. Признаками, составляющими  содержание административной ответственности  должностных лиц и отражающими  ее специфику как вида института  административной ответственности, являются:

- субъект - должностное лицо, характеризующееся наличием специального  правового статуса;

- основание - должностное  административное правонарушение;

- обособленная совокупность  правовых норм, регулирующих административную  ответственность должностных лиц;

- ограниченный перечень  мер административной ответственности, применяемых к должностным лицам.

Как институт отрасли административного права административная ответственность должностного лица представляет собой урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие по поводу применения субъектами административной юрисдикции в установленном процессуальном порядке административных наказаний к должностному лицу, совершившему административное правонарушение в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных

3. Процесс формирования  понятия должностного лица в  правовой науке имеет долгую  историю. Существенным результатом, достигнутым учеными-административистами вследствие такой деятельности, следует признать:

- вывод о том, что организационно-правовой  основой понятия «должностное  лицо» является его правовой  статус, под которым надо понимать  урегулированное нормами права  положение должностного лица, выражающееся  в наличии у него дополнительных  прав и обязанностей, необходимых  для осуществления служебной  деятельности в органах государственной  власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления, а также в других организациях  независимо от формы собственности, и определяющее пределы его ответственности;

- выявление признаков, характеризующих  категорию должностных лиц, таких  как: совершение действий, влекущих  за собою определенные юридические  последствия; осуществление управленческих  функций, основной из которых  является руководство, предусматривающее  воздействие на поведение подчиненных  по службе людей; обладание распорядительными  полномочиями внутри служебного  и публичного характера и др.

4. Юридическим основанием административной ответственности должностных лиц является должностное административное правонарушение - противоправное, виновное действие или бездействие должностного лица, совершенное им в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, отличающееся от других административных правонарушений физических лиц повышенной общественной опасностью, возникающей в силу обладания должностным лицом специального правового статуса (положения), и за которое КоАП РФ и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

5. Одним из содержательных  признаков административной ответственности  должностных лиц является наличие  совокупности правовых норм, определяющих  ее специфику, которая выступает  составной частью нормативно-правовой  базы института административной  ответственности. При этом развитие законодательства об административной ответственности должностных лиц происходит одновременно с эволюцией законодательства об административной ответственности и характеризуется следующими периодами: первый период охватывается историческими рамками с 1917 г. по 1921 г., второй - с 1922 г. по 1930 г., третий - с 1931 г. по 1961 г., начало четвертого связывается с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», наступление пятого - с принятием 23 октября 1980 г. и введением в действие с 1 марта 1981 г. Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, шестой период определяется временными границами с 1 января 1985 г. по начало 90-х годов, седьмой период - с начала 90-х годов по 1 июля 2002 года и восьмой период - с 1 июля 2002 г. по настоящее время.

Кодекс РФ об административных правонарушениях представляет собой существенный шаг вперед по осуществлению реальной кодификации административного законодательства. Его появление ставит определенные задачи перед наукой и правоприменительной практикой, как-то: пропаганда нового КоАП с целью доведения его положений до сведения граждан; глубокое изучение норм Кодекса практическими работниками органов административной юрисдикции в целях наиболее эффективного его применения; дальнейшее изучение и разработка учеными-административистами отдельных проблем административно-правовой теории, административной деликтологии, административного процесса, в частности создание института административной юстиции, и т.д.

Отдельные положения КоАП РФ являются весьма спорными в теоретико-правовом плане, и это будет восприниматься нормативно-правовыми актами субъектов Федерации об административных правонарушениях. Отсюда, возникает необходимость в дальнейшем совершенствовании содержания КоАП РФ.

7. Одним из основополагающих  в области правового регулирования  административной ответственности (в целом) и должностных лиц (в  частности) является вопрос разграничения  полномочий между Российской  Федерацией и ее субъектами. Без  уяснения новых федеративных  реалий российского государства  невозможно создание законодательства  об административной ответственности, отвечающего требованиям современности. Множество точек зрения, существующих  в научной литературе на решение  проблемы разграничения предметов  ведения между Российской Федерации и ее субъектами по установлению административной ответственности, явилось следствием нечеткого определения данного вопроса в Конституции РФ. Выбранный законодателем вариант распределения предметов ведения в указанной области отношений, который нашел отражение в КоАП РФ, требует дальнейшего совершенствования. В частности, в Кодекс необходимо включить отдельную статью, определяющую предметы ведения субъектов РФ, закрепив за ними право: устанавливать лишь административную ответственность юридических лиц и должностных лиц (по правонарушениям, не включенным в КоАП РФ). Единственным актом, устанавливающим административную ответственность граждан, должен быть только КоАП РФ.

8. Своего решения требует  проблема сужения круга субъектов  административной юрисдикции, которая  тесно связана с существующими  на современном этапе вопросами  организации и функционирования  системы государственных органов  исполнительной власти и иных  государственных органов, наделенных  соответствующими полномочиями  в указанной области отношений, обусловленными необходимостью  проведения административной реформы. Оно должно иметь комплексный  подход, основными направлениями  которого должны стать:

- четкое законодательное  определение форм и методов  деятельности государственных органов, наделенных определенными полномочиями  в сфере государственного управления, их функций, прав, обязанностей, ответственности;

- создание эффективного  средства контроля за действиями и решениями государственных органов исполнительной власти, призванного обеспечивать соблюдение с их стороны прав и свобод граждан, которым должен стать институт административной юстиции;

- формирование законодательной  и материальной баз, достаточных  для дальнейшего развития административного  судопроизводства, в результате  чего административный суд должен  стать единственным органом, уполномоченным  рассматривать дела об административных  правонарушениях.

9. На протяжении многих  лет не теряет своей актуальности  проблема выявления юридического  содержания понятия «должностное  лицо».

Одним из значимых событий современного нормотворчества является принятие Кодекса РФ об административных правонарушениях, закрепившего легальное определение должностного лица как субъекта административной ответственности. Однако очередной задачей, стоящей перед наукой административного права, и соответственно следующим шагом в нормотворчестве, является формирование единого общеправового понятия должностного лица. В связи с этим предлагаем следующую концепцию его определения. Сначала необходимо дать общеправовое определение понятия «должностное лицо». При этом оно должно быть широким по смыслу, с тем, чтобы могло использоваться применительно к любым видам правоотношений, то есть представлять собой некоторую собирательную конструкцию по содержанию. Например, должностное лицо - это лицо, замещающее должность, предусмотренную соответствующим правовым актом, отвечающее предъявляемым по ней требованиям, к знаниям, квалификации и стажу работы, которое для осуществления своей профессиональной служебной деятельности наделено специальным правовым статусом, предусматривающим: обладание конкретными правами и обязанностями, необходимыми для осуществления возложенных на лицо функций; наличие нормативно закрепленных структурно-функциональных связей лица как в структуре организации, где лицо состоит на службе, так и вне ее; несение повышенной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Подобное изложение понятия «должностное лицо» обусловлено тем, что оно тесно взаимосвязано с двумя дефинициями: «должность» и «правовой статус», являющимися, по своей сути, сложными категориями, имеющими структуру с входящими в нее элементами. Далее, на основе модели общеправового понятия должностного лица необходимо раскрыть (произвести полное и всестороннее описание) понятие должностного лица применительно к конкретной сфере деятельности (например, публичные и частные должностные лица) и с учетом специфики соответствующей отрасли права, уделяя при этом особое внимание описанию правового статуса данного должностного лица с полной и всесторонней характеристикой составляющих его элементов. Для реализации данных положений необходимо принятие соответствующего законодательного акта, которым должен стать федеральный закон «О должностных лицах в Российской Федерации».