Правоохранительная служба

Словосочетания «правоохранительная  деятельность» и «правоохранительные  органы» можно встретить в  различных документах ненормативного характера. Эти понятия применяются и в документах для обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность осуществления правоохранительной деятельности. Определение понятия правоохранительной деятельности отсутствует в юридических и толковых словарях. В литературе по вопросу о том, что следует относить к правоохранительной деятельности, существуют различные точки зрения. В свое время И.С. Самощенко писал, что правоохранительная деятельность — это «деятельность по охране предписаний и норм советского права от каких бы то ни было нарушений».

Характеризуя понятие  «правоохранительная деятельность», важно иметь в виду, что в  него нередко вкладывается различное  содержание. Так, для одних специалистов-практиков  данная деятельность — это то, что  делается компетентными государственными органами в сфере борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. В данном случае ставится знак равенства между  понятием правоохранительной деятельности и понятием борьбы с преступностью, правонарушениями. Для других —  это обеспечение общественного  порядка в общественных местах, на улицах, контроль над правильным проведением массовых мероприятий и т.д. Данные подходы нельзя признать правильными, поскольку они (каждый в отдельности) существенно сужают суть рассматриваемого нами вида деятельности. В целом сфера охраны права значительно шире, чем сфера борьбы с преступностью или нарушениями общественного порядка.

Еще правоохранительную деятельность можно рассматривать в широком  и узком смысле слова. В широком  смысле - это деятельность всех государственных  органов, обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан, их реализацию, законность и правопорядок. В узком смысле правоохранительная деятельность - это  деятельность специально управомоченных (компетентных) органов обеспечения  законности и правопорядка, которые  существуют только или главным образом  для выполнения задач обеспечения  безопасности и охраны правопорядка

В связи с этим важно  подчеркнуть, что правоохранительная служба во всех странах создается  для решения не ведомственных  или местнических, а, прежде всего, общегосударственных, общенародных задач. Она служит интересам  общества, обеспечивает выполнение конституционных  требований о поддержке социальной сферы, создании условий для свободного развития каждого, о реализации обязательств государства по поддержанию определенного  уровня жизни народа, удовлетворению его материальных и духовных потребностей, повышению благосостояния населения.

Рассматривая и анализируя роль участников правоохранительной деятельности, нетрудно убедиться, что для многих из них она не является единственной. Исключением, скорее всего, являются суд, прокуратура, нотариат, арбитраж, другие чисто юридические учреждения. Не являются исключением в этом плане  и органы исполнительной власти, осуществляющие главным образом или в основном правоохранительную деятельность. Например, для органов внутренних дел (ОВД) правоохранительная деятельность — лишь часть их многофункциональной деятельности, связанной с решением многочисленных хозяйственно-тыловых, кадровых вопросов, регулированием движения, выполнением вахтерских, сторожевых функций, наведением элементарного порядка, в том числе санитарного, скажем, в общественных местах, на улицах, без применения норм права. Целый ряд из перечисленных направлений деятельности ОВД характерен и для остальных органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную работу (в частности, финансовое, хозяйственное обеспечение, кадровая, штабная работа).

Итак, среди ученых существуют разные определения понятия правоохранительной деятельности. Наиболее часто встречающееся  из них — это деятельность правоохранительных органов, суда, прокуратуры, направленная на поддержание законности и порядка  и в первую очередь на борьбу с  преступностью. Названная деятельность регулирует поведение людей и  организаций. В целом правоохранительная деятельность гораздо более многоаспектна. Она включает в себя охрану любых  законных прав и интересов граждан, государства, общественных организаций  во всех сферах жизни общества.

 Основные направления деятельности правоохранительных органов необходимо отличать от функций. Эти категории находятся в разных плоскостях и взаимно дополняют общую характеристику организации и деятельности правоохранительных органов. Если функции связаны с задачами, которые решают правоохранительные органы в борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, то основные направления определяют цели деятельности правоохранительных органов, которые вытекают из правовой политики государства¹⁹.

Прежде чем рассмотреть  эти основные направления, необходимо уяснить, участвуют ли правоохранительные органы в политике, и если участвуют, в чем это участие заключается²⁰. Данный вопрос возникает в связи с тем, что в последние годы много говорится о деполитизации правоохранительных органов. Во времена тоталитарного режима правоохранительные органы рассматривались в качестве проводника политики коммунистической партии. В связи с ликвидацией однопартийной монополии и утверждением в обществе многопартийности стало очевидно, что правоохранительные органы не могут находиться под влиянием какой-то одной или даже нескольких партий. В последнем случае они просто потеряли бы способность выполнять возложенные на них функции и превратились в арену межпартийных дискуссий или борьбы различных партийных интересов. Поэтому единственно верным выходом оказалась деполитизация правоохранительных органов – они должны служить государству, которое провозглашено всенародно утвержденной Конституцией Российской Федерации, и, следовательно, руководствоваться в своей деятельности его правовой политикой как частью социальной политики.

Исходя из сказанного следует, что правоохранительные органы должны находится вне политики различных  партий и остальных политических групп. Но это вовсе не означает, что они не должны принимать участие в осуществлении правовой политики государства, которая в настоящее время определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, другими законами и иными нормативными актами, принятыми в установленном порядке, в целях создания правового государства и гражданского общества в России (перспективная цель), сокращения преступности и всех правонарушений (ближайшая цель) путем:

• принятия новых федеральных законов, других законов и иных правовых актов, направленных против преступности и всех правонарушений;
• совершенствования системы и деятельности правоохранительных органов, обязанных противодействовать преступности и всем правонарушениям, с разграничением их полномочий и компетенции;
• установления принципиальных, исходных положений устройства, организации и деятельности правоохранительных органов, направленных на сокращение преступности и всех правонарушений;
• взаимодействия правоохранительных органов при выполнении возложенных на них функций;
• определения новых юридических и научно-технических средств, методов и приемов противодействия преступности и всем правонарушениям;
• возложения обязанности оказывать содействие правоохранительным органам в борьбе с преступностью и всеми правонарушениями на другие государственные органы, государственные, общественные и частные организации, а также население с установлением пределов их участия в этой деятельности;
• развития финансовой и иной материально-технической базы для деятельности правоохранительных органов при противодействии преступности и всем правонарушениям.

Таковы основные направления  организации и деятельности  правоохранительных органов, которые детализируются в  различных системах правовой политики государства (гражданско-правовой, уголовно-правовой, административно-правовой, процессуальной и др.) в переходный от тоталитаризма  к демократии период, к сожалению, воспринятый многими гражданами как обретение неограниченной свободы  действий, включая игнорирование  законов, определяющих рамки законопослушного поведения. 

3.2 Контроль над деятельностью правоохранительных органов

Участие граждан и государственных  структур в контроле и оценке эффективности  деятельности правоохранительных органов  является одним из признаков социальной ориентированности деятельности правоохранительной службы. В литературе нередко отмечается, что необходимость гражданского или общественного контроля крайне важна для Российской действительности²¹.

Государственный контроль вытекает из сущности власти и государства. Но, как всякий элемент этих категорий, он имеет свое место в государственном  управлении, которое определяется функциями  государственного управления, целями и иерархией государственной  власти и общественно необходимым  разделением труда. В этой связи  рассмотрим сущность каждого из этих аспектов и их взаимосвязь с государственным  контролем.

В процессе государственного управления как, впрочем, и всякого  другого, осуществляется ряд функций  управления, которые обеспечивают замкнутый  цикл управления. К ним относятся: планирование, предполагающее установление цели и мероприятий по ее достижению; мотивация (стимулирование), обеспечивающая заинтересованность людей в достижении цели; контроль, определяющий степень  достижения целей и позволяющий  переходить к новому циклу управления - корректировке целей или постановке новых целей (планирование).

Таким образом, контроль, являясь  завершающей стадией цикла управления, одновременно является и "предтечей" нового цикла управления²². Без него цикл управления будет разорван, т.е. управления как такового не будет.

В настоящее время отечественное  законодательство опирается на две  модели организации контроля и взаимодействия правоохранительных органов - централизованную и децентрализованную.

Централизованная модель опирается на концентрацию неограниченных контрольных функций у высших органов власти и управления, таких  как Президент РФ, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и  т.д. Безусловно, что эти полномочия крайне необходимы. Однако в силу своей  специфики и места в системе  правления указанные органы и  должностные лица не могут и не должны в принципе участвовать в  тотальном контроле подчиненных  структур. В свою же очередь, те подчиненные  правоохранительные структуры, которые  уполномочены разрешать непосредственные задачи, вытекающие из контрольных  функций, не всегда обладают достаточной  силой принуждения.

Децентрализованная модель контроля компенсирует недостаточность  полномочий привлечением общественности в управление интересами по правовой охране. С этой целью формируются  различные структуры, например, при  Общественной палате при Президенте РФ создан комитет по контролю над  деятельностью правоохранительных органов.

Однако мы полагаем, что  в силу специфики правоохранительной деятельности, вряд ли стоит допускать  всех желающих к обсуждению принимаемых  решений в сфере правоохранительной деятельности. И дело не только в  государственной тайне, речь, прежде всего, идет о том, что правоохранительная деятельность связана с риском для  здоровья и жизни контролирующих субъектов. Как представляется, государство  не готово и не должно брать на себя обязательства по возмещению расходов в связи с возможностью наступления  такого ущерба. Более важной задачей  является повышение уровня защищенности аттестованных сотрудников правоохранительной службы, в непосредственные обязанности  которых, предусмотренных штатным  расписанием, входят осознание риска  и противостояние нарушителям общественного  порядка.

Таким образом, на данный момент конституционным и целесообразным является только государственный контроль. Однако его система нуждается в совершенствовании, в том числе и на концептуальном уровне.

Начало административной реформы в части совершенствования  государственного контроля, показывает, что значительная часть преобразований не имеет должную эффективность  из-за отсутствия теоретической базы и комплексной программы их проведения.

Немаловажную роль играет информированность граждан об органе власти и основных проводимых им мероприятиях. Следует признать, что проблема гласности  в правоохранительной деятельности, несомненно, существует. Многие решения  должностных лиц не являются объяснимыми  как с точки зрения логики обывателя, так, порою, и с точки зрения проверяющих  работников. Все это порождает  сомнения в искренности работников правоохранительных органов, вызывает упреки в коррупции, а, следовательно, подрывает доверие граждан к  государству. Но необходимость повышения  качества правоохранительной деятельности следует решать не только за счет расширения и без того объемного списка контрольных  структур, а, прежде всего, за счет повышения  социокультурного и нравственного  уровня сотрудников правоохранительной службы.

Соответствующая информированность  достигается путем обеспечения  прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства РФ, федеральных и  региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Однако созданные информационные порталы федеральных органов исполнительной власти в большинстве случаев не отражают всех аспектов их деятельности, нередко содержат устаревшую информацию, не указывают каналы возможной связи с гражданами и организациями.

Более эффективным в современных  условиях является внедрение института  общественных инспекторов правоохранительных структур (внештатных сотрудников). Эффективность  применения их труда возрастает потому, что законодательством гарантированы  хотя бы минимальные гарантии, необходимые для защиты интересов внештатных работников правоохранительных служб.

В плане совершенствования  централизованной модели в литературе высказано мнение о целесообразности создания органа координации контроля (в плане правоохранительных задач), например Координационного Совета при  Президенте. Однако при этом забывается, что совещательные полномочия подменяют, но не заменяют принудительного воздействия, суть которого составляет компетенцию  правоохранительных органов.

В ряде научных разработок основное внимание уделено анализу практических аспектов деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими функций государственного контроля и предлагаются действенные рекомендации²³. Но основная, на наш взгляд, проблема контроля над реализацией предоставленных работникам правоохранительной службы полномочий не решена. По сути дела, существующая ныне система правового регулирования правоохранительной службы носит дифференцированный характер в зависимости от видов правоохранительных органов: служба в органах суда, прокуратуры, милиции, таможенных органах, органах уголовно-исполнительной системы, служба судебных приставов и т.д.