Предмет и метод административного права

Таким образом, ученые выделяют критерии, которые необходимо учитывать  при определении предмета административного  права:

а) сфера государственного управления, охватывающая любые проявления государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или  иного исполнительного органа;

в) реализация ими распорядительных полномочий, предоставленных для  осуществления государственно-управленческой деятельности.

Это те условия, при которых  управленческие отношения возникают  по поводу реализации задач и функций  исполнительной власти.

Регулируемые административным правом управленческие отношения весьма многообразны. Их можно классифицировать на виды в зависимости от особенностей их участников:

а) управленческие отношения, возникающие между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и  нижестоящие органы);

б) отношения между не соподчинёнными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);

в) отношения, которые возникают  между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном  подчинении (ведении) государственными объединениями и организациями;

г) отношения между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями  и организациями (по вопросам финансового  контроля, административного надзора  и т.п.);

д) управленческие отношения  между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы  местного самоуправления;

е) отношения между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными  объединениями, организациями (коммерческие структуры и т.п.);

ж) отношения между субъектами исполнительной власти и общественными  объединениями;

з) отношения, возникающие  между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Во всех указанных видах  управленческих отношений участвует  тот или иной исполнительный орган. Без исполнительных органов управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, поскольку  только они в состоянии в юридической  форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому  такого рода отношения не могут возникать  между гражданами, между общественными  объединениями и внутри них. Отношения  между государственными организациями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как  они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.

Также ученые в современных  условиях предлагают классифицировать управленческие отношения в административно-правовом аспекте с учетом государственного устройства РФ. Основой в этом случае служат ведущие позиции, закрепленные Конституцией РФ (ст. ст. 5, 71 - 72).

По этому критерию можно  выделить следующие основные управленческие отношения:

а) между органами федеральной  исполнительной власти и исполнительными  органами субъектов РФ, т.е. республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями краев и областей и т.п.;

б) между органами исполнительной власти различных одно порядковых субъектов  РФ (например, между правительствами  двух республик, администрациями двух областей и т.п.);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Российской Федерации (например, между администрациями края и автономного округа).

 
Управленческие отношения можно  также классифицировать в зависимости  от конкретных целей возникновения  и, соответственно, административно-правового  регулирования. По этому критерию выделяют две группы отношений:

а) внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные  с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками  аппарата органа управления и т.п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы  исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами  в них выступают соподчиненные  исполнительные органы, их структурные  подразделения, а также должностные  лица;

б) внешние – отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему  исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные).

Следует также выделить управленческие отношения, которые возможны между  различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнительными  органами системы местного самоуправления – с другой. В соответствии с  Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12)⁴. Несмотря на это, следует признать, что эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы городов, поселков и т.п. действуют не изолированно от администрации республик, краев и областей, в состав которых они входят. Подобного рода управленческие отношения также регламентируются нормами административного права.

Управленческая деятельность имеет место также и во внутренней жизни негосударственных формирований. Практически ее отдельные проявления можно обнаружить и в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры. Свой рабочий аппарат имеет, например, Федеральное Собрание РФ, его палаты, республиканские, краевые, областные и прочие законодательные (представительные) органы. Его назначение состоит в обеспечении необходимых условий для эффективной работы указанных государственных органов. Это, например, делопроизводство, планирование, подготовка материалов, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям и т.д. По сути это внутриорганизационная деятельность, не связанная с реализацией исполнительной власти. Аналогичные по своему назначению управленческие проявления свойственны деятельности председателей судов, прокуроров, которые при этом не осуществляют функции правосудия или прокурорского надзора. Они обеспечивают их организационно. Подобного рода внутриорганизационные отношения также регулируются нормами административного права.

Кроме того, суды часто реализуют  юридически властные полномочия, характерные  для исполнительных органов (например, при назначении административных наказаний, рассмотрении и разрешении жалоб  граждан на неправомерные действия органов управления и должностных  лиц). Естественно, что такого рода их действия и возникающие при этом отношения напрямую можно отнести  к предмету административного права.

На основании вышеизложенных позиций, следует признать обоснованной точку зрения, которой придерживается Ю.М. Козлов, давая обобщенную характеристику предмета административного права. Как видно, он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно  реализуются задачи, функции и  полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения  внутриорганизационного характера, возникающие  в процессе деятельности субъектов  законодательной (представительной) и  судебной власти, а также органов  прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов  местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений  и других негосударственных формирований.

 
Регулируя подобного рода общественные отношения, административное право  в рамках своего предмета создает  определенный правовой режим организации  и деятельности субъектов исполнительной власти, а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление его регулятивной функции.

1.2. Характеристика предмета административного права.

Как и любая отрасль права, административное право имеет свой предмет - тот  круг общественных отношений, который  регламентирован нормами данной отрасли. Характерная особенность  административного права в том, что оно, по сути, в той или иной степени участвует в регулировании  всего комплекса отношений в  современном обществе. Традиционным в определении предмета административного  права как отрасли является то, что оно как совокупность правовых норм регулирует общественные отношения  в сфере исполнительной власти (государственного управления). Несомненно, административное право - это право государства, необходимое  условие его существования и  функционирования. Однако, на наш взгляд, было бы принципиально неверным отождествлять  административное право исключительно  с государством. Это в не меньшей степени и право индивидуума, личности, гражданина. Административно-правовые нормы по своей природе направлены на оптимизацию общественных процессов, вытеснение многочисленных негативных явлений, объективно возникающих в них.

Административное право - это и  право на жизнь и защиту, и право  на обжалование, и право на то, чтобы  быть услышанным государством и обществом. Существенная часть норм данного  права призвана обеспечить функционирование человека и общества в сложных  системах, во взаимодействии с техническими достижениями прогресса. Многие административно-правовые нормы буквально "написаны кровью" и направлены на то, чтобы не допустить  трагических повторений. Таковы всем известные Правила дорожного  движения, правила эксплуатации многих видов техники, требования к функционированию некоторых отраслей экономики. И  наконец, именно административное право  приводит в действие механизм государственного принуждения, обеспечивает государственную  монополию – административный ресурс. Мы далеки от рассуждений о недопустимости государственного насилия: российская действительность последних десятилетий  слишком богата на примеры того, кто принимает у государства  выброшенные средства принуждения, какими методами и какими "понятиями" решаются вопросы, которые в обществе должны решаться государством.

Поэтому, говоря о предмете административного  права как отрасли, мы намеренно  выделим следующие группы общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли:

отношения в системе "государство - общество - человек". Для этих отношений  в большинстве случаев характерно обязательное участие государства  в лице его органов, прежде всего  исполнительной власти, и должностных  лиц. Во многих случаях эти отношения  возникают по инициативе государства, например при привлечении лица к административной ответственности;

отношения в системе не только государственной  власти, прежде всего исполнительной, но и законодательной и судебной ветвей единой государственной власти;

спорным является вопрос о возможности  административно-правовых отношений  между гражданами. Традиционным считается, что возникновение подобных отношений  невозможно по определению, что для  них обязательным условием является наличие специального субъекта (органа или должностного лица исполнительной власти). Однако есть позиция, с которой  мы солидарны: возникновение таких  отношений между гражданами возможно, например, в случае, когда один гражданин  требует от другого прекратить нарушение  общественного порядка;

наконец, особую группу отношений, урегулированных  административным правом, составляют отношения, условно говоря, благочиния, обеспечения соблюдения общественного  порядка и безопасности. Эти отношения  имеют специфику, и, на наш взгляд, было бы некорректно "растворять" их в системе общих отношений  в сфере исполнительной власти.

Как и любая отрасль права, административное право выполняет регулирующую и  охранительную функции. При этом особенностью регулирующей функции  административного права является то, что оно является необходимым  условием реального, подчеркнем это  слово, существования иных отраслей права, создает своего рода инфраструктуру, в которой реализуются их нормы. Можно сколько угодно декларировать  исключительность и важность положений  конституционного и гражданского права, однако без системы, при которой  декларативные положения названных  отраслей станут претворяться в жизнь, и конституционные положения, и  гражданско-правовые нормы останутся  набором красивых деклараций.

В том случае, если, например, гражданин, намеренный продать свою квартиру, вынужден тратить дни в очередях и месяцы в ожидании документов, он вряд ли оценит все возможности, предоставленные ему гражданским  оборотом. Если для реализации конституционного права на свободу передвижения гражданин  должен обивать пороги государственных  инстанций, ему будет сложно объяснить  прямое действие норм Конституции РФ. А кроме того, без государственного принуждения в случаях угрозы общественным отношениям все отрасли права оказываются беспомощными. Поэтому, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, административное право создает условия для того, чтобы общественные отношения не постигла энтропия. Отметим, что в этом административное право тесно связано с уголовным, с той лишь разницей, что административное право наказаниями призвано предотвращать ущерб общественным отношениям, который может перерасти в уголовные деяния. Яркий пример - установление административной ответственности за правонарушения в сфере дорожного движения: карая нарушителей Правил дорожного движения, административное право должно предотвращать еще более опасные последствия, например гибель и увечья людей, за которые следует уже уголовная ответственность. Эта особенность административного права позволяет ряду исследователей обоснованно называть его "смягченным уголовным правом". По сути, не будет преувеличением сказать, что административное право одновременно выполняет функции строителя и полицейского, призванного воплотить красивые замыслы иных отраслей права в реальность и защитить созданное от всяких посягательств.