Предмет и метод административного права

Материал, изложенный в данном пособии, не претендует на исчерпывающую полноту  сведений об административном праве  как отрасли. Во многом это обусловлено  субъективными взглядами и интересами авторов. Вместе с тем они надеются на то, что предложенный на суд читателей  материал в какой-то степени будет  стимулировать их интерес к административному  праву, причем не только как к отрасли, но и как к науке и учебной  дисциплине. К огромному сожалению, на российском административном праве  лежит печать общественного нигилизма, отождествления нечистоплотных чиновников с государством, но которое, однако, представляет собой уникальную, самоорганизующуюся систему, живой механизм, живущий, в  том числе и по законам административного  права. Еще одной его особенностью является то, что оно, более чем  иные отрасли, "живое", созвучное  духу времени. Если основные концептуальные положения гражданского, уголовного, да и конституционного права формировались  веками и лишь модернизируются в  той или иной степени, то административное право живет и развивается  вместе с обществом и государством.

В заключение отметим, что современная  российская действительность характеризуется  удивительным сочетанием административного  произвола и безграничной свободы - по сути, вольницы в худшем значении этого слова. Многие ограничения, характерные  для тех обществ, которые мы любим именовать цивилизованными и которые во многом притягательны для российского обывателя, кажутся для нас дикими. С одной стороны, опять же можно привести пример с Правилами дорожного движения, нарушение которых в российских условиях становится чем-то вроде национального вида спорта. С другой - во многих сферах существует избыточное регулирование, во многом необходимое только самим регулировщикам.

Административное право - это право  общества, переходящего от дикого средневековья, от жизни по "понятиям", как  бы они ни именовались, к жизни  по закону и справедливости. Неслучайно, само понятие "правовое государство" определено немецкими учеными, занимавшимися  разработкой полицейского права - предшественника  современного административного права. Поэтому мы будем исходить из того, что оно является одним из необходимых  условий существования общества, претендующего на цивилизованность.

ГЛАВА 2. МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

2.1. Понятие и общая характеристика метода административного права.

Метод административного  права - это определенное отношение запрещающих, предписывающих и дозволяющих средств. Индивидуализация этого соотношения зависит от конкретного управленческого дела, ситуации. При этом наблюдаются общие тенденции развития системы административно-правовых средств. Так, все шире применяются дозволительные средства, что обусловлено федеративным устройством Российского государства, отнесением административного и административно-процессуального права к предмету совместного ведения и компетенции Российской Федерации и ее субъектов. 
 
Тенденция все более широкого применения дозволительного метода не означает, что позиции императивных средств будут ослабевать. Речь должна идти о принципе разумной достаточности в определении средств воздействия на управленческие отношения. 
 
Обобщая выше изложенное, следует отметить, что для административно-правового метода характерно следующее. 

Метод административного  права представляет собой определенное соотношения предписания, запрета и дозволения.

Метод административного  права наиболее присуще правовые средства распорядительного типа.

Метод административного  права предполагает одностороннее  волеизлияние одного из участников регулируемого  отношения. Данное свойство связано  с наличием субординационных связей в управлении.

Метод административного  права не исключает использование  диспозитивных средств, которые  основаны на равенстве участников регулируемых отношений. Это вызвано необходимостью учета интереса их участников на основе добровольного согласия. Выбор варианта поведения в пределах, определенных правовыми нормами, повышает уровень  самоорганизации управленческой системы.

Сфера применения метода административного  права будет расширяться. Это  обусловлено его реформированием, наличием диспозитивных начал, что  позволяет регулировать экономическое  отношения в условиях действия рынка.

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего  воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Ими являются методы правового регулирования  общественных отношений. Вместе с предметом  они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли права, включая  и административное.

Метод правового регулирования  часто выступает в качестве определяющего  критерия при выявлении и разграничении  правовых отраслей. Это связано с  тем, что по кругу регулируемых общественных отношений, т.е. по предмету отрасли  права, они нередко оказываются  весьма близкими, а иногда даже совпадают  в своих основных проявлениях, поэтому  определение метода правового регулирования  общественных отношений является немаловажным.

В юридической науке проблема методов правового регулирования  является дискуссионной. Ю.М. Козлов полагает, что до сих пор имеются два  принципиально различных подхода  к пониманию их содержания: «а) каждая правовая отрасль помимо предмета имеет  и свой собственный метод; б) все  отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция»⁵.

Любая отрасль российского  права использует в качестве средств  правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Представляется необходимым  определить содержание этих средств правового регулирования общественных отношений.

Предписания – возложение на лиц прямой юридической обязанности  совершать те или иные действия в  условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запреты – возложение на лиц прямой юридической обязанности  не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения – юридическое  разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Указанные правовые средства используются с учетом особенностей предмета отрасли административного  права.

Для механизма административно-правового  регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного  типа, т.е. предписания (включая запреты). Свое непосредственное выражение они  находят в том, что одной стороне  регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

Административно-правовое регулирование  и его механизм – это форма  юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая – управляемого (объект управления). Подобного рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган).

Соответственно административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно  на такие общественные отношения, в  которых исключается юридическое  равенство их участников, т.е. здесь  преобладает императивный метод (метод  властных предписаний).

Следствием этого является то, что административно-правовое регулирование  предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это  волеизъявление юридически властно, а  потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны неравнозначно  волеизъявлению другой. Объясняется  это, прежде всего тем, что юридически властные предписания отнесены к  компетенции соответствующих субъектов  исполнительной власти.

Необходимо также отметить, что в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение  находит следующая взаимосвязь  между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти).

Административно-правовое регулирование  исходит из наличия официальной  государственной инстанции, полномочной  решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями административно-правовых норм возникающие  в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.

Однако, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в  необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут  возникать управленческие отношения  равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также  предписывается административно-правовыми  нормами (например, в виде соответствующих  разрешений). Это свидетельствует  о том, что метод административного  права нередко используется на диспозитивных  началах, т.е. предоставления управляющей  либо управляемой стороне возможности  выбора вариантов поведения в  рамках закона. Поэтому следует согласиться  с мнением Б.Н. Габричидзе, что «разрешительный метод является достаточно перспективным»⁶.

Таким образом, суть методов  административно-правового регулирования  управленческих общественных отношений  может быть сведена к следующему:

а) установление определенного  порядка действий - предписание к  действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным  данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует  норма;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств  воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан  на рассмотрение тем должностным  лицам, чьи действия являются предметом  жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета  дисциплинарную ответственность;

в) предоставление возможности  выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод  рассчитан на регулирование поведения  должностных лиц, причем последние  не вправе уклоняться от такого выбора. Это – «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности  при решении, например, вопроса о  применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности  действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет  место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает  как противоправные. Это – «мягкий» вариант дозволения. В связи с  этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами  официального разрешения на совершение определенных действий;

д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).

Таким образом, можно сделать  вывод о том, что во всех вариантах  регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или  разрешение).

Таким образом, метод административного  права - это совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств  воздействия административно-правовых норм на управленческом отношении.

С учетом вышеизложенного, административное право можно определить как совокупность юридических норм, регулирующих отношений  в сфере государственного управления и отношения управленческого  характера, возникающего в иных сферах общественной жизни, и использующих средства дозволения, запрета и предписания  с доминированием последних.

2.2. Содержание метода административного права.

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего  воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли права, включая и административное. 
Кроме того, по кругу регулируемых общественных отношений, т.е. по предмету отрасли действующего права, они нередко оказываются весьма близкими, а иногда даже совпадают в своих основных проявлениях (например, имущественные отношения, а также отношения в сфере охраны природной среды, предпринимательской деятельности и т.п.). Поэтому метод регулирования часто выступает в роли определяющего критерия при разграничении правовых отраслей.

Проблема методов правового  регулирования дискуссионная. До сих  пор имеются два принципиально  различных подхода к пониманию  их содержания: а) каждая правовая отрасль  помимо предмета имеет и свой собственный  метод; б) все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе  права. Предпочтительной представляется вторая позиция. 
Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства (метода). Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для гражданского - дозволения и т.п. Но это не означает, что указанными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме, другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в уголовном законодательстве и т.п. 
Что представляют собой правовые средства регулирования общественных отношений? Предписания - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты - фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. 
Подобная характеристика указанных правовых средств подтверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли, т.е. регулируемых общественных отношений. 
На подобной основе представляется возможным оттенить особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права. 
Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты). Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов. Административно-правовое регулирование и его механизм - это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая - управляемого (объект управления). Подобного рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган). Это - аксиома государственного управления. Соответственно административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников, т.е. здесь преобладает метод "власти и подчинения". 
Во-вторых, как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это прежде всего тем, что юридически властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти. 
В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают. 
В-четвертых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений). Это свидетельствует о том, что метод административного права нередко используется на началах диспозитивности, т.е. предоставления управляющей либо управляемой стороне возможности выбора (без прямых предписаний и запретов) образа действий. 
Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему: 
а) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма. Так, в Кодексе об административных правонарушениях установлено, что административные наказания могут быть наложены (должны быть наложены) не позднее двух месяцев со дня совершения проступка. Превышение этого срока не позволяет применять к виновному меры административной ответственности;