Управленческое право как отрасль права

Следует указать, что относительно административно-правовых норм выделяется и поощрение — элемент правовой нормы, предполагающий публичное признание заслуг физического или юридического лица в выполнении правовых обязанностей или общественного долга, определяемых диспозицией нормы. Основанием для поощрения согласно диспозиции может служить образцовое выполнение служебных обязанностей.

В целом, как показывает анализ административно-правового законодательства, нормы, содержащие трехэлементную структуру, применяются нечасто. Наиболее распространенной в административном праве и, в частности, в КоАП является двучленная система норм, включающая диспозицию и санкцию. Такие нормы являются наиболее распространенными. Таким образом,  структура административно-правовых норм традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выражается гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п.). При регламентации деятельности аппарата управления она прямо не выражена, а предполагается в качестве условия соответствия этой деятельности установленной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти. Санкция предусматривается, как правило, в виде конкретных мер дисциплинарного или административного воздействия, причем далеко не все нормы имеют таковые. Например, нормы, регулирующие управленческую деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между, вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими работниками строятся на началах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах общего характера, относящихся к институту государственной службы. С другой стороны, конкретные административные санкции всегда закрепляются в нормах, предусматривающих составы конкретных административно-правовых правонарушений. Таким образом, конкретная административно-правовая норма может содержать в себе либо все три элемента – диспозицию, гипотезу и санкцию, либо же какой-то элемент может отсутствовать. Так, например, ст.91 КоАП содержит   диспозицию, санкцию и гипотезу: умышленное причинение телесного повреждения, не повлекшего за собой кратковременного расстройства здоровья или незначительной стойкой утраты трудоспособности, – влечет наложение штрафа в размере от десяти до тридцати базовых величин или административный арест. Часть 2 ст.3.2 КоАП содержит только гипотезу и диспозицию: административное правонарушение признается совершенным с прямым умыслом, если физическое лицо, его совершившее, сознавало противоправность своего деяния, предвидело его вредные последствия и желало их наступления. Статья 6.4 КоАП содержит только диспозицию: предупреждение состоит в письменном предостережении лица о недопустимости противоправного поведения. Административно-правовые нормы отличаются от других норм большей степенью взаимосвязанности не только внутри одного правового акта, но и в актах разных органов. Сказывается принцип их подзаконности и строгой иерархичности, позволяющий согласованно решать проблемы с помощью разных, но связанных и согласованных норм. Административно-правовые нормы могут быть выражены в административном акте, во-первых, в одной статье, во-вторых, в нескольких статьях или группе статей, правовых институтах, в-третьих, в статьях, институтах однородных или смежных актов, в-четвертых, в «парных актах», когда распорядительным актом Правительства или министра утверждаются положения, правила, инструкции, содержащие набор взаимосвязанных норм. Таких случаев очень много. В правотворческом процессе используется три основных способа изложения норм административного права в нормативно-правовых актах: 1) прямой - все элементы нормы воспроизводятся в статье непосредственно; 2) отсылочный - в статье один из элементов нормы указывается путем отсылки к другой конкретной статье этого же нормативно-правового акта; 3) бланкетный - статья указывает на элемент нормы путем отсылки не к конкретной статье, а к другому порядку правового регулирования - правилам осуществления какого-либо вида деятельности, правилам международного договора и т.д. Знание и учет выше изложенных характеристик административно-правовой нормы позволяют их правильно создавать, точно формулировать, находить удачную комбинацию. Незнание или игнорирование таких характеристик приводит к неумелому выбору видов норм, которые нередко не соответствуют виду решаемой задаче. Неверно понятая «правовая вариативность» ведет не к тому образу правомерного поведения, на который рассчитывает правотворческий субъект. Норма, сконструированная произвольно, к тому же не по правилам юридической техники, эффекта не дает. Когда правовые акты уснащаются положениями, текстами скорее литературно-обиходными, нежели нормативно-структурированными, их регулятивный смысл почти утрачивается. Поэтому очень важно не только правильно и точно определить и сформулировать административно-правовые нормы, но и облечь их в структурные формы того или иного правового акта.

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию. Существуют различные критерии их классификации. Административно-правовые нормы классифицируются на виды по таким  основаниям как  предмет регулирования; способ воздействия на поведение субъектов; форма предписания; предел действия (во времени, в пространстве, по кругу лиц и т.д. [7, с.56].

А.П. Алехин и Ю.М. Козлов предлагают следующую классификацию административно-правовых норм: материальные; процессуальные; административно-юрисдикционные (регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода споров); административно-процедурные (предусматривающие порядок, регламент, например, плана работы, порядок подготовки и оформления принятых решений и др.); обязывающие, запрещающие, уполномочивающие (управомочивающие или дозволительные), стимулирующие (поощрительные), рекомендательные [4, с.45-50].

А.П. Коренев использует классические классификационные признаки, выделяя группы административно-правовых норм по предмету регулирования - материальные и процессуальные; по методу воздействия на поведение субъектов административного права - обязывающие, уполномочивающие, запретительные и поощрительные; по форме предписания - категорические (императивные), рекомендательные (содержащие совет, рекомендацию), диспозитивные; по пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам) - общероссийские, местные, межтерриториальные, срочные, бессрочные; по субъектам (адресатам) - регулирующие поведение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления, а также государственных органов, предприятий, учреждений и организаций (юридических лиц); общественных негосударственных объединений в сфере государственного управления; государственных служащих и служащих общественных объединений в сфере государственного управления [8, с.46-47].

Свою классификацию предлагает и В.Е. Севрюгин: по характеру диспозиции - обязывающие, уполномочивающие, запрещающие; по методу воздействия на поведение субъектов - обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, поощрительные; по действию в пространстве - общероссийские, местные; по действию во времени - срочные, бессрочные [10, с.12-15].

И. И. Мах, с которым следует согласиться,  при классификации административно-правовых норм в  основу их дифференциации положил  классические (наиболее распространенные) классификационные признаки: пределы действия норм, юридическую силу; форму выражения, степень определенности изложенных в нормах требований, порядок реализации прав и обязанностей участников административно-правовых отношений, сроки действия. В соответствии с ними он нормы административного права подразделяет:

- на основании критерия предела действия норм (административно-территориального устройства) - действующие в пределах республики, в пределах отдельной административно-территориальной единицы (области, района, города) и т.д. В первом случае - это общереспубликанские нормы, во втором - муниципальные, местные;

- на основании юридической силы (зависящей, в первую очередь, от статуса тех органов, которые приняли соответствующие акты) - законодательные нормы и принятые в соответствии с ними подзаконные нормативные акты. К первым относятся законодательные акты парламента и декреты Президента Республики Беларусь. Вторые могут содержаться в указах Президента, постановлениях Правительства, приказах и постановлениях ведомственных органов, глав администраций и др.;

- по форме выражения нормы административного права на:

а) обязывающие, т.е. устанавливающие обязанность совершать определенные правомерные действия;

б) уполномочивающие, т.е. предоставляющие участникам административных отношений право совершать правомерные целесообразные действия для удовлетворения своих интересов;

- по степени  определенности  изложенных в  нормах требований нормы подразделяются на:

а) абсолютно-определенные, которые предельно точно излагают права и обязанности участников административно-правовых отношений, условия действия, нормы или меры юридической ответственности за их нарушение;

б) относительно-определенные, которые не содержат достаточно полных сведений об условиях действия, нормах, правах и обязанностях участников общественных отношений или мерах юридической ответственности и предоставляют правоприменительным органам возможность решать дело с учетом конкретных обстоятельств;

в) альтернативные, допускающие несколько вариантов поведения, предусмотренных нормой;

- в зависимости от порядка реализации прав и обязанностей участников административно-правовых отношений на:

а) материальные, определяющие систему, компетенцию, права и обязанности субъектов административного права (например, органов административной власти), что закрепляется статьями положений о министерствах и других субъектах системы административных органов;

б) процессуальные, определяющие методы, способы, порядок, процедуры деятельности по реализации прав и обязанностей субъектов административного права. Примером здесь могут служить разделы Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - ПИКобАП), регулирующие производство по соответствующим делам. В свою очередь процессуальные нормы могут быть подразделены на: процедурные - регулирующие процесс производства действий государственными органами и должностными лицами; юрисдикционные - регулирующие процесс разрешения споров;

- по срокам действия на: постоянные и срочные (временные). В первом случае нормы действуют неопределенное время, до тех пор, пока не будут отменены. Срочная норма прекращает действие, когда наступает заранее установленная дата [9, с.46-49].

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или регулирование — общее свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану [7, с.58].

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношении.  Так, содержащиеся в обязывающих нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Запреты, в запрещающих нормах,  могут носить общий либо специальный характер. Регулирующая же роль уполномочивающих (управомочивающих) или дозволительных норм проявляется по-разному. Например, органам управления (должностным лицам) предоставляются полномочия, которые они реализуют в зависимости от конкретных обстоятельств и субъекты в конкретной обстановке могут использовать полномочия различного характера. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно — разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные [8, с.88].

В литературе выделяют также по форме предписания административно-правовые нормы  категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные [7, с.58]. Императивная норма предписывает выполнение строго определенных действий и не допускает никаких отклонений от требований, содержащихся в ней. Рекомендательные нормы содержат определенные рекомендации, советы о целесообразности совершения определенных действий, предоставляя субъектам административного права возможность самостоятельно определять пути и способы выполнения предусмотренных нормой полномочий. Рекомендательные нормы допускают возможность конкретизации общих полномочий, содержащихся в них, в зависимости от фактической ситуации. Диспозитивные нормы уполномочивают стороны регулировать свои права и обязанности либо содержат предписания категорического или управомочивающего характера в случаях отсутствия взаимного согласия. Эти нормы в административном законодательстве встречаются относительно редко, так как характер управленческих отношений, как правило, исключает возможность согласования прав и обязанностей сторон.

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие: организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственною управления; административно-правовой статус государственных служащих — работников управленческого аппарата; в) ключевые вопросы организации и деятельности и государственных предприятий и учреждений; г) административно-правовой статус общественных объединений; д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные; е) административно-правовой статус граждан. По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, административно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В последнем случае их действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих отношений  [4, с.50].

В литературе отмечают, что допустимо различать: нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы учредительные, нормы-общекомпетенционные, нормы-задания, нормы-указания, нормы-поручения, нормы-стимулы, нормы договорные, нормы-запреты, нормы-санкции, нормы-рекомендации, нормы-стандарты и нормативы [11, с.122]. Эти нормы позволяют создавать разные комбинации для распорядительного, разрешительного, регламентационного и других способов правового регулирования. Нормы-задачи содержат нормативную ориентацию развития отраслей, сфер управления и регулирования, других объектов, а также выступают ориентиром деятельности субъектов административного права. Нормы-принципы выражают устойчивые сущностные характеристики как субъектов, так и объектов управления. Нормы-дефиниции дают нормативные определения, обязательные к применению в тексте закона или иного правового акта. Нормы учредительные характеризуются своим преобразовательным потенциалом и выражаются в формировании управленческих структур, финансово-хозяйственных комплексов. Нормы общекомпетенционные очерчивают статус, права, обязанности и ответственность субъектов административного права. Чаще всего они содержатся в положениях об органах, должностных лицах. К нормам-заданиям можно отнести программы, планы, которые являются нормами длительного действия. Нормы-стимулы поощряют развитие и деятельность субъектов права в том направлении, которое считают важным и полезным органы, принимающие административно-правовые акты. Близко к ним примыкают нормы-рекомендации типа методических, научно-методических и иных, содержащие скорее советы по поводу рациональных действий. Нормы-указания касаются конкретных действий, которые надлежит осуществить их адресатам. Нормы-поручения означают указания по поводу решений или действий, выбор которых может быть более свободным. Нормы-запреты содержат предостережения против возможных неправомерных действий, нормы-санкции - указание на меры ответственности к виновным лицам или органам. Нормы-стандарты содержат технико-экономические, социальные, экологические, технологические, и иные нормативы как технико-юридические правила. Своеобразие договорных норм заключается в их природе как согласованных нормах равных партнеров с добровольно принятыми обязательствами.