Управленческое право как отрасль права

Приведенная классификация норм имеет большой практический смысл, поскольку позволяет правильно готовить проекты административно-правовых актов по их отдельным элементам. Различие норм дает возможность их исполнителям верно реагировать на каждую норму и в соответствии с ней строить свою деятельность. Удается избегать ошибки и находить ту пропорцию норм, которая должна быть присуща цели и содержанию того или иного акта. Ведь в тексте каждого акта чаще всего встречаются разные комбинации норм, и не всегда они являются однопрофильными [11, с. 122-123].

Источники административного права могут быть определены как внешние формы выражения административно-правовых норм, которые объективируются в нормативных правовых актах государственных органов. Источники административного права не существуют отдельно, они находятся в определенной взаимосвязи и соподчиненности с другими источниками, что обусловлено их различной юридической силой. Юридическая сила того или иного источника определяет его место в системе, отношения с другими источниками права [9, с.60]. Исходя из конституционно-правового положения субъектов, источники административного права Республики Беларусь, И.И. Мах, с которым следует согласиться, указывает, что  можно разделить на нормативные правовые акты, принимаемые [9, с.61-65]:

1. гражданами Республики Беларусь. Сюда относится Конституция Республики Беларусь - Основной закон Республики Беларусь, имеющий высшую юридическую силу и закрепляющий основополагающие принципы и нормы правового регулирования важнейших общественных отношений;
2. Национальным собранием (Парламентом) Республики Беларусь:

а) законы - нормативные правовые акты, закрепляющие принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений, в том числе и Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях; Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях;

б) постановления палат парламента (Национального собрания Республики Беларусь) - нормативные правовые акты, принимаемые палатами парламента (Национальным собранием Республики Беларусь), в случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях. Здесь следует отметить, что ранее административным правонарушениям посвящался один кодекс и множество подзаконных актов. Теперь все это попытались свести воедино. Кодифицированных норм стало больше, и их разделили между двумя взаимосвязанными кодексами: КоАП и ПИКобАП (по аналогии с гражданским и уголовным правом, где процессуальные и исполнительные процедуры выделены в самостоятельные акты). При этом два новых кодекса в совокупности оказались только на четверть объемнее своего предшественника, поскольку, несмотря на рост числа наказуемых правонарушений (в основном за счет ассимиляции экономических санкций), число органов, привлекающих к ответственности, уменьшилось, а процессуальные регламенты стали компактнее благодаря унификации. По оформлению новые КоАП и ПИКобАП сильно отличаются от своего предшественника, да и от всех кодексов вообще. Впервые мы встречаем столь специфическую нумерацию статей: арабские цифры, разделенные точкой. При этом число до точки обозначает номер главы, а после точки порядковый номер в пределах главы. Сверх того, новые административные кодексы придерживаются редкого стандарта, примененного в уголовной кодификации: части статей и примечаний (за исключением имеющих одну часть) нумеруются арабскими цифрами с точкой, пункты частей статей - арабскими цифрами со скобкой.  Новые кодексы позиционируются как единственные законы об административных правонарушениях, действующие на территории Беларуси (статьи 1.1 КоАП и ПИКобАП). Хотя те же статьи не исключают и существование других законодательных актов (в частности, решений Президента), предусматривающих административную ответственность и административный процесс. Заслуживает одобрения концептуальный подход, в соответствии с которым КоАП включает в себя только материальные нормы, определяющие, какие деяния являются административными правонарушениями и какие административные взыскания могут быть применены за их совершение. Вопросы, относящиеся к возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, исполнению решений о наложении административных взысканий, урегулированы в ПИКоАП. К достоинствам ПИКобАП следует отнести: - системное и достаточно полное изложение правовых норм, посвященных задачам и принципам административного процесса; - расширение сферы действия в административном процессе принципа диспозитивности, применяющегося в республике в этой сфере нормативного регулирования с 1992 года и получившего значительное развитие в близких ему по характеру и методам правового регулирования Уголовном кодексе РеспубликиБеларусь (далее – УК) и Уголовно-процессуальном кодексе Республики Беларусь (далее - УПК); - разрешение вопросов, связанных с началом административного процесса, включая определение подведомственности дел об административных правонарушениях; - уточнение и дополнение перечня обстоятельств, которые препятствуют началу административного процесса или обязывают к его прекращению; - установление перечня и правового положения лиц, участвующих в административном процессе в самом различном качестве, включая нормы об обжаловании незаконных действий и решений суда и должностных лиц органов, ведущих административный процесс; - закрепление порядка осуществления административного процесса, включая завершающие его стадии, и процедуры его оформления; - придание нормативного характера требованиям, предъявляемым к доказательствам и их источникам; - определение перечня мер процессуального принуждения, существенным образом ущемляющих права и законные интересы участников процесса, и гарантий их законного и обоснованного применения; - выделение в ПИКобАП в качестве самостоятельного структурного элемента Исполнительной части, в которую включены нормы, определяющие порядок и условия исполнения административных взысканий. Как положительное необходимо отметить введение в ПИКобАП большого массива норм, определяющих правовое положение участников административного процесса посредством развернутого и подробного описания прав и обязанностей этих лиц. Многие из указанных норм Кодекса воспроизводят с учетом специфики административного процесса положения соответствующих норм УПК, апробированных в правоприменительной деятельности. Несомненно, наличие таких норм в ПИКобАП предоставляет весьма существенные дополнительные гарантии защиты прав и законных интересов как лицам, в отношении которых ведется административный процесс, так и потерпевшим от административных правонарушений. Заслуживает лестной оценки введение в ПИКобАП главы 6, посвященной доказыванию, в которой определено, что подлежит исследованию в административном процессе, приводится характеристика средств доказывания - доказательств, требований, предъявляемых к ним и к порядку их получения, закрепления и использования в административном процессе. Полное и точное применение этих норм в практической деятельности судов и органов, ведущих административный процесс, вне всякого сомнения, в состоянии значительно повысить уровень законности при подготовке дел об административных правонарушениях и их рассмотрении, ограничить произвол и субъективизм при принятии решений по этим делам, в немалой степени свойственный предшествующим и настоящему этапу развития административного процесса. В конечном счете реализация этих новелл в практической деятельности органов и должностных лиц административной юрисдикции способна сделать этот процесс более справедливым и гуманным. ПИКобАП фактически состоит из двух самостоятельных частей: процессуальной и исполнительной, что дает основание предполагать: по мере наполнения правовых норм ПИКобАП окончательно разделится на ПКобАП и ИКобАП;

3) Президентом Республики Беларусь:

а) декреты - нормативные правовые акты Главы государства, имеющие силу закона, издаваемые в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временные декреты) - для регулирования наиболее важных общественных отношений;

б) указы - нормативные правовые акты Главы государства, издаваемые в целях реализации его полномочий и устанавливающие (изменяющие, отменяющие) определенные правовые нормы;

4) Советом Министров (Правительством) Республики Беларусь:

а) постановления Совета Министров Республики Беларусь - нормативные правовые акты Правительства Республики Беларусь;

5) министерствами и ведомствами, входящими в систему центральных органов государственного управления:

а) постановления республиканского органа государственного управления и Национального банка Республики Беларусь - нормативные правовые акты, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение нормативных правовых актов большей юридической силы в пределах компетенции соответствующего государственного органа и регулирующие общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности;

б) инструкции - нормативные правовые акты, детально определяющие содержание и методы, вопросы регулирования в определенной области общественных отношений;

в) правила — кодифицированные нормативные правовые акты, конкретизирующие нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общественных отношений в определенных сферах и по процедурным вопросам;

г) уставы (положения) - нормативные правовые акты, определяющие порядок деятельности государственных органов, предприятий, объединений, организаций, учреждений, а также государственных служащих и иных лиц в определенных сферах деятельности;

д) приказы - нормативные правовые акты функционально-отраслевого характера, издаваемые руководителями республиканских органов государственного управления в пределах компетенции возглавляемых ими органов в соответствующей сфере государственного управления;

6) местными органами власти:

а) решения местных Советов депутатов и их исполнительно-распорядительных органов, принимаемые в пределах их компетенции для решения вопросов местного значения.

К нормативным правовым актам относятся также регламенты - принимаемые (издаваемые) Главой государства, органами законодательной, исполнительной, местной власти, содержащие совокупность правил, определяющих процедуру деятельности соответствующих органов.

К источникам административного права, не содержащим норм права, рассчитанным на однократное применение, можно отнести:

1. распоряжения Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;
2. распоряжения председателей палат парламента - Национального собрания Республики Беларусь;
3. распоряжения премьер-министра Республики Беларусь;
4. ненормативные (индивидуальные) приказы министров, глав ведомств, входящих в систему центральных органов государственного управления;
5. распоряжения глав местных исполнительно-распорядительных органов (администраций).

К источникам административного права сегодня можно отнести и акты международного права. На это указывает, в частности, статья 8 Конституции Республики Беларусь, в которой говорится: «Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства». Это положение можно отнести и к актам, заключаемым между участниками стран Содружества Независимых Государств, в том числе связанным с некоторыми вопросами безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения и др.

В случае урегулирования общественных отношений нормами административного права они становятся административными правоотношениями. Таким образом, под административно-правовыми отношениями можно понимать общественные отношения, урегулированные нормами административного права [9, с.66].

Административно-правовые отношения возникают в определенной жизненной ситуации человека при решении того или иного вопроса, связанного, прежде всего, с деятельностью органов исполнительной власти государства. При этом их природа подчинена предмету административного права и имеет государственно-властную сущность. В силу особенностей исполнительной власти и распорядительной деятельности органов ее публичной администрации, административно-правовые отношения возникают в сфере распорядительства (управления).

Административное право имеет дело прежде всего с отношениями управленческого характера. Их правовое регулирование характеризуется рядом свойств. Одно из них состоит в том, что в нем отражается единство правовой системы и государственно-управленческого аппарата, их связь и взаимодействие. Право не могло бы воздействовать на социальное управление, если бы элементы правовой надстройки не были связаны с общественными отношениями, входящими в управленческую структуру общества. Эта связь правовой надстройки и управленческого базиса как раз и происходит в том звене, которое называется административно-правовыми управленческими отношениями. Поэтому административно-правовые отношения представляют собой особенную форму связи между надстройкой и управленческим базисом общества.

Понятие административно-правовых отношений как общественных отношений, урегулированных нормами административного права, в равной мере подходит к отношениям, возникающим в сферах иных отраслей, использующих нормы административно-правового характера, например, в области финансового, таможенного, земельного, экологического законодательства. В этих случаях им придается лишь определенная, присущая той или иной отрасли специфика; суть же остается единой - властной, распорядительной.

Административные правоотношения - один из частных видов правоотношений, и в силу этого им присущи как общие (общеправовые) черты и признаки, характерные для всех правоотношений, так и специфические [9, с.67-68].

К числу общеправовых признаков административных правоотношений можно отнести: наличие соответствующей правовой базы (норм права, являющихся их моделью); наличие сторон отношений, обладающих соответствующими правоспособностью и дееспособностью; возникновение определенного жизненного события (юридического факта). Эти и некоторые иные признаки являются их фундаментом, без которого административно-правовые отношения превращаются всего лишь в явление потенциального характера.

Однако наиболее рельефно суть и содержание административно-правовых отношений проявляется в присущих лишь им особенных чертах и признаках.

Как и многим другим явлениям административно-правовой сферы, административно-правовым отношениям, в том числе и их особенностям, уделяют пристальное внимание многие ученые-административисты. К ним можно отнести и Ю.М Козлова, считающего одной из особенностей административно-правовых отношений неравенство сторон, при которых один из участников подчинен другому. По его мнению, особенный характер административно-правовых отношений проявляется в том, что: это властеотношение – этот признак хотя и не абсолютный, но преобладающий; доминирующее положение одной из сторон субъекта управления,  властно-волевое начало; они носят публично-правовой, т.е. государственный интерес; одна из сторон всегда является официальным и полномочным субъектом исполнительной власти; административно-правовые отношения по сути являются организационными; они возникают по инициативе одной из сторон, согласие другой не обязательно; между сторонами административно-правовых отношений возможны споры; возможна ответственность одной из сторон перед другой, но в ограниченных случаях и пределах (например, если административно-правовым нарушением был нанесен материальный ущерб, то одновременно с наложением на виновного административного взыскания решается и вопрос о возмещении им причиненного имущественного вреда) [4, с.58-59]. Как видно из представленного перечня, содержание административно-правовых отношений достаточно разнообразно.

Д.Н. Бахрах в качестве особенностей административно-правовых отношений называет следующие положения:

- обязанности и права сторон  данных отношений асимметричны, они связаны с деятельностью  исполнительных органов государства  и других субъектов исполнительной  власти;

- одной из сторон в этих  отношениях всегда выступает  субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная  организация, наделенные государственно-властными  полномочиями);

- данные отношения чаще всего  возникают по инициативе одной из сторон;

- в случае нарушения административно-правовой  нормы нарушитель несет ответственность  перед государством;

- разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в  административном порядке [5, с.20].

По мнению В.Е. Севрюгина, особенности административно-правовых отношений заключаются в том, что:

• во-первых, обязанности и права сторон этих отношений всегда связаны с исполнительной и распорядительной деятельностью государства;
• во-вторых, одна из сторон - орган государства или наделенное государственно-властными полномочиями общественное объединение;

• в-третьих, в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

• в-четвертых, разрешение споров между субъектами, как правило, осуществляется в административном или упрощенном судебном порядке;
• в-пятых, данные отношения возникают по инициативе одной из сторон, при этом согласия другой стороны не требуется [10, с.16-17].

Уточняя содержание последнего положения, касающегося односторонности инициативы их возникновении, Н. Ю. Хаманева приходит к выводу, что административно-правовые отношения возникают по инициативе любой стороны, но согласие (желание) второй стороны не является обязательным условием. Такие отношения могут складываться помимо желания или вопреки согласию второй стороны по инициативе как властного субъекта, так и других сторон. Причем роль этой инициативы различна. Если сторона, представляющая исполнительную власть, по закону обязана принимать необходимые меры по обеспечению правового режима в сфере государственного управления, что подразумевает и роль инициатора возникновения административных отношений, то для граждан вступление в конкретное административное правоотношение, как правило, является возможностью, т.е. проявлением инициативы с их стороны. В этом случае соответствующий исполнительный орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями, не использует их в интересах «подчинения» инициатора, наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности перед гражданином [12, с.31].