Государственная служба в РФ

Органы законодательной  власти выполняют законодательную  и контрольную функции в отношении  органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполнения этих ответственных функций, например, палаты Федерального Собрания должны располагать высококвалифицированными аппаратами сотрудников. 

Органы исполнительной власти осуществляют организационно-управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе занято более 85% государственных служащих. Управление требует прежде всего способностей к комплексному, системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим управленческие решения, и другим государственным служащим, участвующим в подготовке таких решений[13].

Судебная  власть, согласно ст. 118 Конституции, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция – возможность  контроля за законностью актов государственных и иных органов (ч. 2 ст. 120 Конституции). Обеспечение исполнения полномочий судей возложено прежде всего на аппараты соответствующих судов, в которых учреждены должности категорий «Б» и «В». Кроме того, имеются специальные государственные органы, на которые возложен ряд функций по обеспечению исполнения полномочий судей.

4. По объему  должностных полномочий государственные  служащие подразделяются на должностных  лиц и служащих, не являющихся  должностными лицами. Применявшееся  ранее разделение служащих внутри категории: руководителей, специалистов и технических исполнителей – с чем были связаны государственно-властные полномочия и их объем – утратило свое значение. Теперь характер государственно-служебных отношений и объем государственно-властных полномочий государственных служащих вытекает из установленного деления занимаемых ими государственных должностей категорий «А», «Б» и «В».  

5. В зависимости  от срока службы можно выделить  государственных служащих, назначаемых  на государственную должность на неопределенный срок (например, на должность категории «В»), на определенное время (например, на должность категории «Б»), с установленным испытательным сроком (при поступлении на государственную службу).

6. В зависимости  от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной подготовке, государственные служащие подразделяются на пять групп соответственно делению государственных должностей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие).

7. Критерием для подразделения государственных служащих являются и квалификационные разряды (звания, классы, чины, ранги). Их особенностью является то, что они присваиваются персонально каждому государственному служащему.

Квалификационные  разряды подразделяются на группы соответственно тем группам, на которые подразделяются государственные должности государственной службы. Следовательно, квалификационные разряды указывают на соответствие государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп. При продвижении на более высокую должность у государственного служащего, отвечающего другим установленным требованиям, возникает право на присвоение ему квалификационного разряда (звания, класса, чина, ранга), предусмотренного для этой должности.

II. Анализ системы государственной службы в РФ и основы её реформирования.

2.1. Оценка современной российской государственной службы и предпосылки ее                    реформирования.

Как было отмечено, государственная служба представляет комплексный правовой институт, который включает в себя правовые нормы различных отраслей права. Вероятно, нормы ряда правовых отраслей исчезнут в будущем из сферы регулирования государственно-служебных отношений, а вместо них будут приняты нормативные акты сугубо административно-правового (государственно-служебного) характера.

На мой взгляд, организация и функционирование государственной службы определяются в большей степени при помощи норм публичного права. Среди основных правовых отраслей, входящих в систему публичного права, административное право является важнейшей профилирующей отраслью регулятивного типа и использует при этом специфический метод централизованного, властного регулирования. В таком специфическом административном режиме и работают государственные (муниципальные) служащие. Государственные (муниципальные) служащие — это представители публичной организации: государства, государственных органов, органов местного самоуправления. Государственные служащие, следовательно, являются представителями публичного права, субъектами публичного (административного) права. Служащие находятся в стабильных, прочных отношениях с государством (с органами местного самоуправления).

Участники правоотношений обладают в публично-правовой сфере особым статусом, т. е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать политические, государственные, социально значимые задачи, которые открывают путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

В публичном праве  юридический приоритет имеет  воля органов государственной власти. Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации (т. е. по принципу «власть — подчинение»), соблюдения дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих субъектов. Следовательно, государственная служба пронизывается правовыми установлениями, содержащимися в различных отраслях публичного права.

Государственные служащие — субъекты публичного права (или  субъекты административного права), а в будущем, вероятно, они станут субъектами служебного (чиновного) права.

Особый статус государственной  службы обусловлен его публично-правовой природой и определяется главным образом имеющимися традиционными различиями между административным (публичным) и частным правом. На это обращается внимание в западной административно-правовой литературе. Общая линия разграничения проводится там в отношении статуса должностного персонала.

Все перечисленные составные  части института государственной  службы реформировались в последние годы либо претерпевают существенные изменения в настоящее время. Это характерно и для различных отраслей права, содержащих правовые нормы, входящие в институт государственной службы, и для пединститутов, составляющих данный институт. На наш взгляд, процесс реформирования государственной службы связан с усилением публично-правовых начал в сфере регулирования государственно-служебных отношений.

Вместе с тем в  приведенных и других нормативных  актах публично-правового характера  содержится много положений, традиционно  относимых к сфере административно-правового регулирования. Законодатель, принимая федеральные законы, определяет отношения, связанные с соотношением законодательства о государственной службе и трудовым правом.

Одним из важнейших ограничительных признаков норм государственной службы от норм трудового права в будущем должно играть подразделение права на частное и публичное. Тогда служебное правоотношение может быть как публично-правовым, так и частноправовым. Публично-правовое служебное отношение включает в себя следующих участников: 1) государство и его органы (во всех ветвях власти); органы местного самоуправления; государственные предприятия (муниципальные предприятия); 2) государственных (муниципальных) служащих, которые замещают должность путем установленных в законе способов (назначение — административный акт, конкурс, избрание). Частноправовое служебное отношение распространяется на служащих, которые заключают трудовой договор с работодателем — руководителем коммерческих организаций, т. е. хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, а также некоммерческих организаций — потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждения, благотворительных или иных фондов, а также некоторых других, обладающих признаками юридического лица, предусмотренных законом. Таким образом, в будущем в системе института государственной службы создадутся два вида служебных правоотношений: публично- и частноправовое.

Важным признаком разграничения публично-правового регулирования от частноправового является принцип стабильности государственной службы и, следовательно, государственно-служебных отношений. Он установлен в Положении о федеральной государственной службе и в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ». Стабильность государственной службы, по моему мнению, означает пожизненность выполнения государственных публичных функций и задач (этот принцип особо выделен в законодательстве о публичной службе в западноевропейских государствах). А те служащие, которые также находятся на государственной службе, но их служебное отношение будет базироваться на трудовом договоре (т. е. не назначаться самим государством либо его представителем на должность), могут заключить его на определенный или на неопределенный срок. Их положение, как правило, не характеризуется признаком стабильности, ибо они могут быть в любое время уволены со службы, хотя некоторые гарантии все-таки существуют, например, если лицо, не являющееся публичным государственным служащим, прослужило на определенной должности свыше 15 лет и находится в возрасте старше 40 лет, то его увольнение запрещается. Такие (или подобные) положения содержатся в коллективных договорах, порядок заключения и исполнения которых регламентируется законодательством многих зарубежных государств. Следовательно, в некоторых сферах государственной службы можно наблюдать сближение норм публичного (административного) и частного (трудового) права.

Дисциплинарное производство и дисциплинарные взыскания в разных сферах государственной службы при организации публично- и частноправовых отношений в сфере государственной службы будут различны. В публично-правовом регулировании дисциплинарной ответственности подлежат служащие по нормам дисциплинарного (административного) права, а служащие негосударственных организаций, либо служащие, не являющиеся публичными на государственной службе, будут отвечать по договорному (трудовому) праву, т. е. в рамках, установленных в трудовом праве (трудовом соглашении) дисциплинарных взысканий. Этот пример также дает основу для разграничения в государственной службе двух видов правоотношений: административно-правовых и трудовых.

Принятый Государственной  Думой 5 июля 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливает заметно отличную от прежней системы и структуры государственной службы модель. Видно, что законодатель стремится приблизить модель государственной службы Российской Федерации к западноевропейскому публично-правовому стандарту. Закон вносит элементы новизны, обусловленной проводимыми преобразованиями в политической, экономической и государственно-правовой сфере в стране, и определенную логику в построение системы государственной службы в Российской Федерации. Он определяет порядок построения и модель государственной (и, разумеется, муниципальной) службы в субъектах Федерации.

         2.2. Сущность и принципы реформирования государственной службы.

Система администрирования – атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной администрации бывают достаточно существенны, а корни таких различий чаще всего уводят далеко в историю страны. В частности, в одних государствах доминируют традиции централизма и строгой административной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу; классический пример – Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалистские административные учреждения, т.е. система носит как бы полицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сейчас Германия. В третьих, администрация как бы вырастала из местного, коммунального самоуправления; крайний пример подобной модели развития – США, умеренный – Англия и Швейцария.

Но не будем вдаваться в анализ всех типологических различий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно управлялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже общественно-экономические формации, но не глубинные основы административной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табели о рангах" принцип породы был потеснен принципом выслуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на смену им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне вписывалось в традиции "государевой" службы. И сейчас, в постсоветские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с одной ее модификацией, причем производящей довольно странное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии госслужбы доминируют совсем иные тенденции: традиционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступеней уменьшается, расширяются возможности альтернативных путей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллектуальное движение, амбициозно именующее себя "административной" или "постбюрократической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной лестницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Президент, выступая в Российской Академии государственной службы, "уже новой Россией во многом продолжаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеалы позавчерашнего дня.

Упомянутая выше Комиссия сформулировала систему принципов  и мер, общая цель которых – впервые в истории России создать не "государеву", а публичную государственную службу, которая отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практически во всех развитых странах так называемой системы заслуг и достоинств, так и на долголетнее изучение отечественной специфики. Были выделены ряд принципов построения нашей госслужбы, к изложению которых мы и переходим.