Европейская Хартия Местного самоуправления

Межправительственным постоянным органом в рассматриваемой области  является Постоянный комитет местных  и региональных органов самоуправления, который разрабатывает институционные, юридические и финансовые рамки  деятельности Совета Европы по этим вопросам. Комитет собирается на свои заседания два раза в год⁵.Хартия состоит из Преамбулы и трех частей. 

 Преамбула закрепляет  фундаментальные принципы Хартии, которыми являются: роль местного  самоуправления в обеспечении  демократии, эффективного управления  и децентрализации власти; роль  муниципальных образований в развитии Европы; необходимость для муниципалитетов иметь широкую автономию. 

 Первая часть содержит  основополагающие положения относительно  местной автономии. В частности,  закрепляется необходимость конституционного  и законодательного регулирования  местного самоуправления (ст. 2), определяется понятие местного самоуправления (ст. 3), устанавливаются принципы организации и деятельности органов местного самоуправления (ст. 4), например, наличие предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, позволяющих последним эффективно решать вопросы местного значения.

Другие статьи первой части  фиксируют необходимость четкого  муниципального деления (ст. 5), самостоятельного определения органами местного самоуправления своей структуры, право нанимать муниципальных служащих для обеспечения деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 6,7).

Целями еще двух важных статей являются ограничение административного  контроля за нормотворчеством органов  местного самоуправления (ст. 8) и необходимость обеспечения наполняемости местных бюджетов (ст. 9). Статья 10 закрепляет право органов местного самоуправления сотрудничать между собой и создавать межмуниципальные ассоциации, а статья 11 – возможность судебной защиты местной автономии. 

 Вторая часть содержит  различные положения относительно  обязательств государств, подписавших  и ратифицировавших Хартию. Исходя  из намерения обеспечить баланс  между нормами Хартии и институционально-юридическими  особенностями государств. Хартия  предоставляет государствам право  не включать во внутреннее  законодательство некоторые положения  Хартии при наличии правового  обоснования (ст. 12). Указанная статья также закрепляет, что принципы местного самоуправления обязательные для всех государств. Таким образом, речь идет о компромиссе между необходимостью соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления и гибкостью в отношении внутреннего права каждого из государств. 

 Третья часть регулирует  процедурные вопросы, содержание  которых, как правило, стандартно  и наличествует во всех конвенциях  Совета Европы: подписание, ратификация  и вступление в силу (ст. 15), территориальная сфера действия (ст. 16), денонсация и нотифицирование (ст. 18, 19).

Итак, основными целями и  задачами государств, подписавших хартию, являются:

-   политическая, административная и финансовая независимость муниципальных образований;

-   поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле слова;

-   широкая автономия местных органов самоуправления как явление подлинной демократии;

-   эффективное управление и децентрализация власти;

-   ограничение административного контроля за нормотворчеством органов местного самоуправления;

-   самостоятельное определение органами местного самоуправления своей структуры, право нанимать муниципальных служащих для обеспечения деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации

2.1. Понятие местного самоуправления. 
       Термин "местное самоуправление" впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" 1990 г. Согласно данному Закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность. 
       Затем понятие "местное самоуправление" было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 года. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создания на местах новой власти - местного самоуправления. 
        В Конституцию РСФСР термин "местное самоуправление" был включен в 1991 году. Законом РСФСР от 6 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти. 
До Конституции 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства, как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления. 
      Местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в нескольких аспектах: 
       1) это особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость; 
       2) это институт гражданского общества; 
       3) это специфический уровень власти - власти, осуществляемой населением муниципального образования; 
      4) это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов; 
      5) это форма народовластия; 
      6) это одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. Не случайно положение о гарантированности местного самоуправления изложено в главе I Конституции РФ - "Основы конституционного строя". Из установления необходимости существования местного самоуправления на конституционном уровне следует признание важности, весомости и государственной значимости местных интересов; 
      7) это форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования; 
     8) это право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Так, в соответствии с  Конституцией Российской Федерации  граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации также закреплено, что  местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью. 
        Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приводит следующее определение: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". 
Это определение местного самоуправления несколько отличается от прежнего. Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 2) местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. 
      Новый Федеральный закон определяет местного самоуправления не через "деятельность населения", а через "форму осуществления народом своей власти". Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации. 
Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это обозначает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством. 
 
Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой позитивной ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов. 
В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 года, новый Закон предусматривает различные виды вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе. Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. 
Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д. 
Определение местного самоуправления по Федеральному закону несколько отличается от используемого в  Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии с Хартией под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения⁶.

 

.

Как видно, в Хартии под  местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов  местного самоуправления в решении  государственных дел, в то время  как российский Закон подчеркивает именно участие населения в решении  вопросов местного значения. 
Обращают на себя внимание ряд важных отличий. Если в определении Хартии речь идет только о праве на местное самоуправление (то есть оно может и не использоваться), то, исходя из смысла российского Закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией. Кроме того, Хартия говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, то есть уже как бы не являются государственными. 
Можно выделить и еще одно достаточно принципиальное отличие. Исходя из смысла Хартии местное самоуправление в европейских странах осуществляется только органами местного самоуправления (что, кстати, не совпадает с истинным положением дел), в то время как в Российской Федерации непосредственно населением. 
Встречаются в нормативных документах и другие определения местного самоуправления. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом. 
Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. 
 
Местное самоуправление может осуществляться гражданами как путем прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы и т.д.), так и через выборные органы. Причем органы местного самоуправления не являются государственными, они выделены из системы государственных органов⁷.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                      

 

 

2.2. Признаки местного самоуправления.

Органы местного самоуправления осуществляют ту разновидность публичной  власти, которая носит название местной, или муниципальной. Муниципальная  власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Эти признаки не столько подчеркивают государственные  начала местной власти, сколько отражают ее публичный характер. Тем не менее  муниципальная власть - отнюдь не разновидность  публичной власти.

 Муниципальная власть - это власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:                                       
          1) территориальной ограниченностью; 
          2) более широким спектром форм непосредственной демократии; 
          3) более мягкой системой принуждения в местном самоуправлении; 
         4) законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства; 
         5) подконтрольностью государству реализации передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 
        6) преобладанием в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной.

Ведь возможность принимать  общеобязательные решения местному самоуправлению нужна постольку, поскольку  эти решения обеспечивают функционирование муниципального хозяйства и способствуют созданию благоприятных условий  проживания граждан в данном населенном месте. 
         Так как местное самоуправление является одним из способов реализации публичной власти в Российской Федерации, нельзя говорить о том, что местное самоуправление - это лишь разновидность государственной власти. Народ вправе реализовывать принадлежащую ему власть любым путем, и все эти способы являются равнозначными. Это вытекает из смысла части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления⁸.

         Итак, эти признаки не столько подчеркивают государственные начала местной власти, сколько отражают ее публичный характер. Тем не менее муниципальная власть - отнюдь не разновидность публичной власти. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                    

Глава 3. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления.

3.1. Основы местного самоуправления, закрепленные в Хартии

В преамбуле изложены основные принципы, на которых она строится:

- органы местного самоуправления  составляют одну из основ любого  демократического строя;

- право граждан участвовать  в управлении государственными  делами является общим демократическим  принципом, и это право непосредственно  может быть осуществлено на  местном уровне;

- с целью обеспечения  эффективного и приближенного  к гражданину управления необходимо  существование облеченных реальной  властью органов местного самоуправления;