Европейская Хартия Местного самоуправления

- местные органы должны  быть созданы демократическим  путем, иметь широкую автономию  в отношении своей компетенции,  порядка ее осуществления и  обладать достаточными для этого  средствами.

Правовые нормы Хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение является обязательным условием для присоединения к  ней любого государства Европы.

При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает  обязательства государств, подписавших  ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в  Конституции государства». Российская Федерация как участник этого  договора обязуется соблюдать установленный  ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств - членов Совета Европы, в том числе  Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую  информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.

В соответствии с Хартией  принципы местного самоуправления должны быть призваны альтернативно там, где  это целесообразно, в конституции  государства или в законодательстве страны. Конституция РФ закрепила  ряд основных норм, непосредственно  относящихся к организации и  деятельности местного самоуправления. Эти нормы устанавливают то конституционное  поле, в рамках которого функционирует  муниципальная система.

Хартия определяет сущность местного самоуправления как право  и способность населения регламентировать значительную часть публичных дел  и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3 Хартии). Это положение воспроизведено в российском законодательстве в  норме Конституции РФ о праве  граждан самостоятельно решать вопросы  местного значения (п. 1 ст. 130) и детализировано в Федеральном законе «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.// «Российская газета», №202, 08.10.2003., который закрепляет право граждан  Российской Федерации на осуществление  местного самоуправления и перечисляет  основные правомочия этого права.

В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы  требования Хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как:

- выборность местных органов,  сочетание форм прямой и представительной  демократии (п. 1 ст. 3 Хартии);

- самостоятельное принятие  решений, свободный выбор средств  и способов осуществления собственных  инициатив в пределах установленной  компетенции (п. 2 ст. 4);

- расширение компетенции  путем делегирования дополнительных  государственных полномочий с  передачей соответствующих ресурсов (п. 5 ст. 4).

Регламентирование территориальных  основ местного самоуправления включает следующие основополагающие положения:

- установленные Хартией  принципы распространяются на  все существующие на территории  государства категории местного  самоуправления;

- сами территориальные  разграничения должны проводиться  на основе предварительных консультаций  с соответствующими общинами;

- ограничения в отношении  отдельных категорий местного  самоуправления допустимы, о чем  должны быть сделаны соответствующие  оговорки при подписании Хартии.

Хартия затрагивает три  группы вопросов, относящихся к организационным  основам местного самоуправления: самостоятельное  определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам, свободное осуществление  полномочий на местном уровне, ограничение  законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Отмеченные принципы нашли свое закрепление  и развитие в правовой системе  Российской Федерации. Эти нормы  развиваются и в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Административный контроль, о котором идет речь в Хартии, осуществляется в соответствии с  действующими законами. Его цель - обеспечить соблюдение Конституции РФ, федеральных  и региональных законодательных  актов в сфере местного самоуправления.

Финансовые основы отражены в ст. 9 Хартии, устанавливающей право  местных органов власти на получение  и свободное распоряжение достаточными собственными финансовыми средствами, часть которых должна поступать  за счет местных налогов и сборов и быть соразмерной представленным полномочиям Законодательство Российской Федерации отражает и развивает  эти требования Хартии. Конституция  РФ гарантирует право каждого муниципального образования утверждать и исполнять собственный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Основой правовых гарантий местного самоуправления в соответствии со ст. 11 Хартии является судебная защита, поскольку судебная власть в силу своего особого положения способна наиболее эффективно обеспечивать свободное  осуществление полномочий и закрепленных в законе принципов организации  и деятельности местного самоуправления.

Итак, правовые нормы Хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение является обязательным условием для присоединения к ней любого государства Европы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.2. Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации.

       Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления,- гласит ст.2 Хартии,- должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства»⁹.

Конституция РФ, определяя  российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его  демократизма, находящие выражение  прежде всего в народовластии, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном  самоуправлении. Она признаёт и гарантирует  местное самоуправление (ст.3, 12, 130-133 и др.). Основываясь на конституционных  положениях, Федеральный закон от 28 августа 1995года «Об общих принципах  организации местного самоуправления»  констатирует: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя  Российской Федерации» (ст.2)¹⁰.

Местное самоуправление как  одна из основ конституционного строя  представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления  власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.

Официальный комментарий

Принцип права на местное  самоуправление должен быть записан  в законодательстве страны, подписавшей  Хартию, и по возможности в национальную Конституцию.

Однако его включение  в Конституцию по различным причинам, изложенным в официальном комментарии, возможно не во всех странах. Например, опыт показывает, что это оказывается  затруднительно в тех странах, где  «процедура изменения Конституции  требует одобрения квалифицированного большинства депутатов законодательного органа или всего населения, выраженного  на референдуме» (по причинам политического  и культурного характера). Аналогичная проблема, совершенно очевидно, возникает в тех странах, которые не имеют писаной Конституции, а располагают лишь конституциональными положениями, разбросанными в текстах различных законов.

В федеральных государствах имеются случаи регулирования местного самоуправления федеральным законодательством, а не актами правительства, что делает невозможным включить принцип местного самоуправления в национальную Конституцию. Необходимо отметить, что Хартия не преследует цель оказать влияние  на взаимоотношения между субъектами Федерации и федеральным государством. Хартия лишь формулирует принципы «разделения  полномочий и компетенции» и «субсидиарности». Основополагающая цель Хартии – зафиксировать важнейшие принципы местного самоуправления в качестве рекомендаций для выполнения, а не вмешиваться каким бы то ни было образом в вопросы функционирования или структуру государственной политики.

         Российский комментарий

Конституция Российской Федерации  признает и гарантирует местное  самоуправление (Ст. 3, 12, 130–133 и др.). Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) констатирует в ст. 1: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации»¹¹.

Закрепляя местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации  гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, предполагает установление децентрализованной системы  управления, закрепление иных, нежели в условиях централизации и концентрации власти, основ взаимоотношений федеральных  органов власти, органов государственной  власти субъектов Федерации и  органов местного самоуправления.

Должностные лица администрации  центрального правительства (в том  числе работники местных администраций) обязаны подчиняться распоряжениям  своих руководителей и оперативным  распоряжениям, даже если они противоречат положениям, принятым вышестоящим органом.

Российский комментарий

В России на конституционном  уровне закреплен основополагающий принцип верховенства закона и вытекающая из него иерархия правовых актов. В  системе правовых ценностей высшей формой выражения, организации и  защиты является закон. Все другие правовые акты должны соответствовать закону. Законы регулируют наиболее важные, стержневые стороны общественной жизни.

Система нормативно-правовых актов в Российской Федерации  выглядит следующим образом:

1. Конституция РФ (Основной  Закон)

2. Федеральные нормативно-правовые  акты:

а) законы (конституционные  и обыкновенные);

б) указы Президента Российской Федерации;

в) иные федеральные подзаконные  акты (правовые акты палат Федерального собрания, Правительства Российской Федерации);

 

3. Региональные нормативно-правовые  акты:

а) конституции (уставы) субъектов  Федерации;

б) законы субъектов Федерации;

в) региональные подзаконные  акты (правовые акты региональных законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, а также государственных должностных  лиц).

4. Муниципальные подзаконные  нормативно-правовые акты (уставы  муниципальных образований, правовые  акты представительных и иных  органов, а также должностных  лиц местного самоуправления).

Нормативные предписания  органов и должностных лиц  государственной власти и местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для  всех лиц, проживающих на соответствующей  территории.

5. Ведомственные нормативно-правовые  акты (приказы, инструкции).

Федеральная Конституция  закрепляет основополагающие принципы правового регулирования в Российской Федерации, является правовой основой  текущего законодательства, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется без каких-либо изъятий (оговорок) на всей территории Российской Федерации. Никакой другой правовой акт, в том числе федеральные  законы и законы субъектов Федерации, не должен противоречить Конституции. Приоритет Конституции – неотъемлемая часть правового государства.

Федеральными законами регулируются наиболее важные стороны общественной жизни, основные нрава, свободы и  обязанности граждан, правовое положение  политических партий и иных общественных объединений, федеральные налоги и  сборы, принципы организации, формирования и деятельности органов государственной  власти, уголовная и административная ответственность и др. Федеральные законы принимаются в форме:

-   закона о поправках к федеральной Конституции;

-   федерального конституционного закона;

-   федерального закона.

Законы, регулирующие широкий  круг вопросов отдельной отрасли  нрава, традиционно именуются кодексами.

Основания и порядок принятия федеральных законов определены в Конституции. Федеральные законы по предметам ведения Российской Федерации содержат нормы прямого  действия. Федеральные законы по предметам  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации содержат как нормы  прямого действия, так и так  называемые рамочные нормы, устанавливающие  допустимые пределы, в рамках которых  принимаются в соответствии с  федеральными законами законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Примером последнего вида законов  служит принятый в 2003 году Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Подзаконные акты, тем более  ведомственные, при необходимости  могут конкретизировать некоторые  положения законов, но ни в коем случае не «совершенствовать», не «подправлять», не «изменять» закон.