Антикризисное управление в муниципальных образованиях

По отношению к бюджетному процессу под «кризисом муниципальной экономики» понимается превышение расходов муниципального бюджета над доходами.

Муниципальный бюджет формируется из трех основных источников. В свою очередь, расходы муниципального бюджета также укладываются в три основных блока.

 

 

 

Таблица 2.3 - Источники доходов и блоки расходов бюджета муниципального образования

 

 

 

 

 

 

Источники доходов	Блоки расходов
1. Налоговые поступления, собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги т т.п.); 2. Государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти в виде дотаций и в виде доходных источников за выполнение государственных функций; 3. Заемные средства (муниципальный кредит).	1. Расходы на потребительские (социальные) нужды;         2. Расходы на инвестиции в производственную сферу (воспроизводство бюджета);     3. Расходы на содержание органов управления.
Замечания
Соотношение трех основных источников доходов в структуре бюджетов определяет уровень автономности муниципального образования.	Внутри каждого блока может быть множество статей расходов. Они должны быть одной направленности и не должны заимствовать средства из другого блока расходов.

 

Главное условие стабильного функционирования муниципальных образований -- обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований. В связи с экономическим кризисом в значительном числе субъектов РФ снизились доходы местных бюджетов. Поэтому в 2008 году сохранялась высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней, которые составили в 2011 году (с учетом субвенций) 1 412,7 млрд руб., или 58,6 % доходов местных бюджетов. При этом доля налоговых доходов в доходах местных бюджетов составила 29,9 %, неналоговых -- 11,5 %2.

На сегодняшний день во взаимоотношениях органов местного самоуправления, государственных федеральных и региональных органов власти особенно остро прослеживается проблема регулирования межбюджетных отношений, связанная с распределением доходов бюджетов различных уровней власти. Именно отсутствие чётких разграничений полномочий по формированию и расходованию финансовых средств бюджетов приводит к их неэффективному использованию.

В целях повышения качества эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации Распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. N 1123-р была принята концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года.

Одним из итогов совершенствования межбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления3

В условиях экономического кризиса муниципальные образования в субъектах Российской Федерации столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности местных бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений, а также риска возникновения кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам.

В этой связи необходима разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях.

Таким образом, в целях повышения эффективности бюджетного процесса в муниципальных образованиях органам власти необходимо проводить следующие организационные мероприятия:

1. Усиление механизма финансового администрирования.

Необходимо усиливать механизмы финансового администрирования, предусматривающие подписание соглашения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления об объеме и направлениях расходов бюджетов муниципальных образований, в которых произошло снижение доходов.

2. Разработка методических рекомендаций муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, а также по управлению муниципальными финансами.

3. Разработка стандартов и нормативов минимальных финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг.

Такие стандарты и нормативы должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов.

4. Совершенствование организации муниципального контроля.

В этих целях требуется уточнить порядок формирования контрольных органов муниципальных образований, а также их полномочия.

5. Установление единых регламентов по выполнению функций муниципального финансового контроля.

6. Расширение возможности информирования населения по вопросам, касающихся показателей бюджета муниципального образования.

Расширение возможности выбора вариантов доведения до сведения населения информации о показателях решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год необходимо в целях совершенствования процедуры придания гласности работе по формированию бюджета муниципального образования органам местного самоуправления.

7. Корректировка механизма предоставления субсидий муниципальным образованиям.

Корректировка механизма предоставления субсидий муниципальным образованиям должна быть ориентирована на изъятие сверхдоходов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и создание им дополнительных стимулов к увеличению налогового потенциала путем установления прогрессивной шкалы изъятия.

8. Повышение эффективности предоставления делегированных государственных (муниципальных) услуг.

Для этого необходимо установление положения об утверждении в составе методик расчетов субвенций поправочных коэффициентов, учитывающих фактический уровень охвата населения передаваемыми государственными (муниципальными) услугами, что позволит снизить объем неиспользованных средств субвенций по отдельным делегированным полномочиям.

9. Совершенствование механизма оказания финансовой помощи отдельным муниципальным образованиям.

10. Разграничение расходных обязательств в сферах, отнесенных к ведению как муниципальных районов, так и поселений.

Это позволит устранить возможность дублирования функций указанных муниципальных образований. К таким функциям относятся обеспечение досуга и массового отдыха населения, организация библиотечного обслуживания и др.

Таким образом, в концепции учтены ошибки, допущенные в процессе реформирования системы местного самоуправления в РФ и предложены конкретные меры и рекомендации по их устранению. При этом, в условиях мирового экономического кризиса большое внимание уделяется, в первую очередь, финансам муниципальных образований (а также финансам субъектов РФ), их эффективному расходованию, так как именно финансовый менеджмент должен выступать основным элементом антикризисного управления.

Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами в Российской Федерации, а также мер, направленных на смягчение негативных последствий экономического кризиса на муниципальные образования, призвана обеспечить дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.

 

Глава II. 3. АНТИКРИЗИСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА

 

3.1 Экономическое положение муниципальных образований в условиях современного экономического кризиса

 

Сегодня муниципальные образования, так же как и органы государственной власти РФ включены в процесс реализации государственной политики по преодолению мирового экономического кризиса, и сегодня как никогда важно понятие эффективности работы органов власти местного самоуправления, их способности принимать оперативные решения, приспосабливаться к меняющимся условиям работы.

Ситуация в стране и мире самым непосредственным образом отразилась и на российских городах. В них-то все кризисные явления разворачиваются в полном объеме - стагнируют и закрываются градообразующие предприятия, увольняются или переводятся на неполный рабочий день работники данных предприятий, увеличивается дефицит местных бюджетов.

И до кризиса ситуация в муниципалах образованиях страны была сложная. Действующая в России налогово-бюджетная политика и отсутствие в Налоговом кодексе обязательства о выплате налогов по месту образования дохода (корпоративные центры крупных компаний зарегистрированы в г. Москва) приводит к выводу более 2/3 налоговых доходов страны в Москву. Такая политика все последние годы приводила к наличию и так дефицитных бюджетов у регионов и муниципальных образований.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г муниципальные образования до 2009 года обязаны продать все непрофильные активы (не входящие в перечень вопросов местного значения). В связи с большим количеством проблем, накопившихся за последние годы, большинство муниципальных образований тратят вырученные деньги по принципу «латания дыр». Они не создали резервов, так как не могли представить резкого ухудшения внешнеэкономической и внутрироссийской ситуации. Однако следует сказать, что за счет этих финансовых средств муниципальные образования смогли бы направить их на цели социально-экономического развития территории.

В том же Распоряжении Правительства РФ от 8 августа 2009 г. N 1123-р «О принятии концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» признаётся необходимым формирования фондов финансовых резервов органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В современных условиях важной задачей для муниципальных образований является преодоление проблем, возникших в результате финансово-экономического кризиса, и создание условий для последующего инновационного развития.

Эту задачу необходимо решать в рамках антикризисной политики государства. В результате ее проведения уже осуществлен ряд мер в сфере налоговой и бюджетной политики. В частности, снижен налог на прибыль организаций, увеличен имущественный вычет по налогу на доходы физических лиц для граждан при приобретении жилья, снижены ставки налога на малый бизнес.

 

Муниципальные образования: основные угрозы. Муниципальные образования, как и любые системы, зависимы от внешней среды и в то же время связаны с внешней средой таким образом, что из внешней среды они получают необходимые им ресурсы и передают во внешнюю среду продукты своей жизнедеятельности. Внешняя среда является необходимым условием существования систем, поэтому функционирование муниципальных образований определяется уровнем информации о параметрах и окружающей среды.

Внешняя среда воспринимается муниципальным образованием одновременно и как система, содержащая благоприятные параметры, и как система, включающая неблагоприятные факторы. Благоприятные параметры воспринимаются муниципальным образованием как возможности (развития, повышения эффективности и т.д.), а неблагоприятные - как угрозы.

Возможности муниципального образования заключаются в предоставляемых внешней средой условиях деятельности и проявляются в использовании сильных сторон и укреплении слабых сторон муниципальных образований.

Угрозы муниципальным образованиям проявляются в различных формах:

- в новых нормативно-правовых актах, не учитывающих интересы или наносящих ущерб муниципальному образованию;

- в состоянии хозяйственного и экономического потенциала;

- в доступности банковских кредитов;

- в отсутствии собственных природно-сырьевых ресурсов;

- в состоянии демографических проблем;

- в уровне безработицы;

- в состоянии экологии территории;

- в политических переменах в стране и т.д.

Исходя из анализа состояния силы и слабости внутренней среды муниципального образования представляется возможность в установлении взаимоотношениями между ее сильными и слабыми сторонами, что позволяет определить перспективы развития муниципального образования.

Слабые стороны муниципальных образований выражаются в отсутствии видения перспектив развития; устаревших методах управления; в недостатке профессиональных кадров, принимающих решения и низкой эффективности и реализуемости принимаемых решений; низком уровне и дефиците бюджета; отсутствии поддержки населения и др.

Степень влияния сильных и слабых сторон, возможностей и угроз для муниципального образования определяется методом экспертных оценок и учитываются при разработке стратегических решений.

На основе анализа внутренней и внешней среды муниципальное образование имеет возможность определить свои точки роста и порядок стратегически значимых действий для решения социально-экономических проблем. Внешняя среда в зависимости от характеристик факторов воздействия разделяется на дальнее и ближнее окружение, где ближнее окружение оказывает непосредственное воздействие на системы, а дальнее - опосредованное. Дальняя внешняя среда (или макроокружение) является важнейшей составной частью внешней среды, как правило общей для всех муниципальных образований. Но воздействие макроокружения на конкре тное муниципальное образование оказывается специфическим, выражающим особенность отдельного муниципального образования и то конкретное положение, в котором оно находится.