Организационная структура управления муниципальным образованием

Оглавление

Введение

Данная курсовая работа посвящена исследованию структуры органов муниципального образования и анализу структуры органов муниципального образования.

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена тем, что структура органов МО в значительной мере влияет на степень реализации возможности населения осуществлять свою власть.

Степень разработанности темы исследования:

• вопросы нормативно-правового обеспечения местного самоуправления изучены в трудах В. И. Васильева, И. В. Выдрина, А. Н. Кокотова,  О. Е. Кутафина,  В. И. Фадеева, Е. С. Шугриной.
• особенностей организации муниципальнх образований и  обеспечения муниципальной реформы в России изучены в монографиях и статьях А. Н. Бурова, Л. В. Гильченко, В. С. Вильямского и В. М. Дедяева, А. Н. Широкова, С. Н. Юрковой.
• проблемы совершенствования и развития местного самоуправления рассмотрены в работах: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, М.А. Краснова.

Объект исследования городской округ Реутов.

Предмет исследования организационная структура управления муниципальным образованием. 

Цель исследования. Проанализировать структуру органов муниципального образования на примере муниципального образования Реутов.

Для анализа вопроса ставятся следующие задачи:

1. Представить нормативную базу, устанавливающую правовые основы для разработки и организации структуры муниципального образования.

3. Выявить  способы установления структуры  муниципальным образованием.

4. Выявить  организационные модели и классификацию  органов муниципального образования.

5. Проанализировать структуру муниципального образования Реутов.

Глава 1. Принципы построения структуры управления муниципального образования

1. Правовая основа муниципального образования

Оценивать сущность и перспективы проходящей в настоящее время муниципальной реформы необходимо в свете исторического развития нашей страны. Это позволяет показать, как на практике при проведении в стране муниципальной реформы были реализованы изначальные установки, каковы ее базисное содержание, структурные элементы, стилистика исполнения.

Отправной точкой формирования современной системы организации публичной власти на местном уровне стало зафиксированное Конституцией РФ 1993г.1 изменение основ конституционного строя страны. Соответственно, муниципальная реформа явилась органическим элементом конституционной реформы.

Реформа была подготовлена либеральными преобразованиями 90-х гг. XX в., которые основывались на идеях тотального разгосударствления и минимизации роли государства в управлении общественными процессами на всех уровнях. На этой основе и родилась революционная для России, жившей десятилетиями в координатах единой иерархичной сверху донизу системы Советов народных депутатов, конституционная формула о том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти2. В соответствии с ней местное самоуправление получило: 1) организационную, 2) имущественную и 3) финансовую самостоятельность.

1. Организационная - органы местного  самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ); самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

2. Имущественная - осуществление прав  собственника имущества: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); управление муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

3. Финансовая - самостоятельное формирование  финансовых основ: органы местного  самоуправления формируют, утверждают  и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

Разгосударствление местного самоуправления мотивировалось следующими аргументами.

1. Поскольку институт местного  самоуправления наиболее приближен  к гражданам, нет необходимости  централизованного (жесткого) регулирования  возникающих здесь отношений. Население  лучше представляет, как организовать  их в конкретном поселении или районе. Другими словами, хотя местное самоуправление не может, конечно, функционировать вне определенных государством (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации) правовых рамок, эти рамки должны позволить раскрыть суть местного самоуправления как продукта общественных инициатив и создать ему основы деятельности, а не диктовать до мелочей, где, как и в каких формах гражданам разрешается реализовать свое право на местное самоуправление.

2. Во всех развитых странах местное самоуправление служит одним из инструментов защиты местных сообществ от диктата государственной бюрократии. Его вхождение в систему государственного управления, по сути, означает отказ от данной функции.

3. В условиях современной экономики местное самоуправление должно самостоятельно обеспечивать свои потребности. Его благополучие зависит от того, насколько полно оно содействует развитию предпринимательского и инвестиционного климата территории, насколько хорошо собирает налоги, организует местное хозяйство и т.п.

4. Необходимость соотносить потребности  в муниципальных благах с имеющимися  ресурсами повышает ответственность  граждан за решения, принимаемые  избранными ими местными органами, усиливает реальный контроль  населения за их деятельностью, что также соответствует требованиям гражданского общества.

Практика реализации этой модели законодательного регулирования привела ко многим негативным последствиям. В субъектах Федерации стали формироваться вертикали власти, нарушавшие конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Сформировавшаяся территориальная организация государственной власти ряда субъектов Федерации (например, Республики Башкортостан) препятствовала реализации права на местное самоуправление населения многих городских и сельских поселений. Таким образом, главная цель муниципальной реформы - максимально приблизить население к власти - была достигнута лишь в рамках отдельных территорий. Сложившаяся к тому времени система местного самоуправления не соответствовала интересам Федерации, возможностям регионов, ожиданиям населения. Она не соответствовала и конституционным требованиям единства прав граждан страны на организацию институтов местного самоуправления, прямого участия в их деятельности, на получение социально значимых услуг муниципальных учреждений.

В ходе реализации муниципальной реформы отчетливо выявились следующие крупные проблемы: 1) проблемы финансирования, 2) проблемы собственности, 3) проблемы компетенций.

1. Проблемы финансирования. Одномоментное, механическое исключение местного самоуправления из системы государственного управления произошло без адекватного обеспечения его полномочий ресурсной базой. Начало углубляться несоответствие доходных источников местных бюджетов расходным полномочиям; возникла проблема "нефинансируемых мандатов". Как результат, муниципалитеты в своем большинстве оказались не способными решать значительное число местных проблем без финансовой поддержки со стороны Федерации и ее субъектов.

2. Проблемы собственности. Нормой  стала неопределенность состава объектов собственности, необходимых для осуществления функций муниципального управления. Ситуация в сфере муниципальной собственности характеризовалась, с одной стороны, ее избыточностью, а с другой - отсутствием в местных бюджетах достаточных средств для ее воспроизводства как необходимой базы оказания традиционных муниципальных услуг населению. Финансирование воспроизводства этой собственности, по сути, было переложено на бюджеты субъектов Федерации.

3. Проблемы компетенций. Данная проблема включала две подпроблемы. Во-первых, имело место отсутствие четкости в разграничении компетенций органов местного самоуправления различного уровня. Во-вторых, полномочия органов местного самоуправления по ряду базовых позиций совпадали с полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации. Это породило ряд противоречий и конфликтов в сфере управления, особенно в отношениях регионов с их административными центрами.

Все эти недостатки в осуществлении муниципальной реформы побудили внести существенные коррективы в действовавшую модель законодательного регулирования местного самоуправления, основной смысл которых заключался в том, чтобы конкретные гарантии осуществления местного самоуправления были вынесены на уровень федерального законодательства. Данная задача была решена путем принятия в 2003 г. нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении)3 фактически упразднил модель рамочного федерального регулирования организации местного самоуправления. Формула пункта "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления, была истолкована федеральным законодателем весьма гибко: к числу указанных общих принципов был отнесен огромный массив норм материального и процессуального права. В частности, в Федеральном законе весьма подробно определяются территориальные основы местного самоуправления, тем самым фактически программируется состав муниципальных образований во всех субъектах Федерации.

Таким образом, большинство вопросов организации местного самоуправления стало регулироваться на уровне данного Федерального закона и иных федеральных законов либо в уставах и иных нормативно-правовых актах органов местного самоуправления4. Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по регулированию вопросов организации местного самоуправления значительно сузились: как правило, соответствующее законодательное регулирование со стороны субъектов Федерации возможно только в случаях, предусмотренных в Федеральном законе о местном самоуправлении. Из полномочий субъектов Федерации было исключено полномочие по принятию собственных законов о местном самоуправлении. Отметим, что в тех субъектах Федерации, где законы с таким наименованием сохранились, их содержание, как правило, ограничивается решением частных вопросов, прямо предусмотренных Федеральным законом (наделение отдельными государственными полномочиями, наименование органов местного самоуправления, правовое положение выборного должностного лица местного самоуправления и др.).

По своему содержанию Федеральный закон о местном самоуправлении направлен на преодоление недостатков первоначального постсоветского этапа развития местного самоуправления. Муниципальная реформа в связи с принятием в 2003 г. данного Федерального закона приобрела более управляемый и универсальный характер.

Но в то же время нельзя сказать, что сложилась стабильная правовая база осуществления местного самоуправления. За четыре прошедших года было принято 35 федеральных законов, которые внесли в текст Федерального закона о местном самоуправлении значительное число поправок, многие из которых были весьма существенными. Изменения коснулись территориальных основ местного самоуправления (например, были смягчены некоторые условия определения границ сельских поселений, расширена возможность объединения поселений с городскими округами; разрешено упразднение малых поселений на территориях с низкой плотностью населения и в малодоступных местностях), вопросов местного значения (существенно увеличено их количество), экономических основ (например, был расширен перечень муниципального имущества за счет имущества, предназначенного для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального образования) и др. Все это свидетельствует о незавершенности муниципальной реформы.

Реформа затронула практически все стороны местного самоуправления: его территориальное устройство, взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, формирование основы экономического обеспечения их деятельности, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации. Ее исследование не может ограничиться только правовыми аспектами и требует как минимум комплексного экономико-правового анализа, первый опыт которого уже имеется в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации5.

Рассмотрим тенденции правового регулирования применительно к территориальной организации местного самоуправления, определению компетенции органов местного самоуправления и непосредственному участию населения в решении вопросов местного значения.

Подход к территориальной организации местного самоуправления является принципиально новым. Федеральный закон о местном самоуправлении обусловил создание различных типов муниципальных образований: городских, сельских поселений, городских округов и муниципальных районов. Территории всех поселений, за исключением городских округов, включаются в границы муниципальных районов (тем самым фактически создается двухуровневая организация местного самоуправления). Городскими округами стали относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой.