Организационная структура управления муниципальным образованием

Таким образом, по отношению к отраслевому законотворчеству не в полной мере обеспечена реализация механизма передачи осуществления отдельных государственных полномочий, предусмотренного Конституцией РФ и Федеральным законом о местном самоуправлении.

Добровольное исполнение отдельных государственных полномочий. Федеральный закон о местном самоуправлении изначально установил четкую процедуру финансового обеспечения передаваемых для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий. Однако поправки в Федеральный закон, внесенные в него в привели к тому, что соответствующие гарантии в значительной степени утратили свою императивность и сделали неясными некоторые важные вопросы обеспечения деятельности местных органов. Теперь органам местного самоуправления предоставлено право "исполнять отдельные государственные полномочия по своему усмотрению". В частности, органы местного самоуправления имеют право на создание музеев, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, совершение нотариальных действий в случае отсутствия нотариуса и др. Причем в данном случае и речи не идет о дополнительном финансовом обеспечении этих "добровольных государственных мандатов".

Такая новация, на наш взгляд, не согласуется с концепцией Федерального закона о местном самоуправлении. В результате размываются принципы разграничения ответственности между уровнями власти, разрешается финансирование деятельности, не являющейся обязательной для органов местного самоуправления. Кроме того, при столь масштабном осуществлении на муниципальном уровне государственных полномочий повышается вероятность принятия органами местного самоуправления решений, не соответствующих природе и характеру местного самоуправления как специфичного уровня публичной власти, а являющихся прерогативой исключительно государственной власти. Необходимо также учитывать, что, исходя из конституционных положений, полномочия органов местного самоуправления - это либо полномочия по вопросам местного значения, либо наделяемые законом отдельные государственные полномочия; каких-либо дополнительных полномочий Конституция РФ не предусматривает. Закрепление возможности участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий, таким образом, не может быть оправдано ссылкой на конституционные нормы.

Федеральный закон расширяет возможности непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Предусмотрены новые институты прямой демократии, такие, как публичные слушания, опрос граждан, конференция граждан9. При этом законодательное регулирование как этих новых институтов, так и ранее предусмотренных (местного референдума, отзыва выборных лиц местного самоуправления и др.) создает реальные гарантии их использования населением. Они, в частности, выражаются в том, что устанавливается обязательность использования отдельных форм прямой демократии (голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичных слушаний), подробно регламентируются соответствующие процедуры. Порядок использования большинства форм прямой демократии регламентируется на уровне федеральных законов и уставов, иных нормативных правовых актов муниципальных образований. Таким образом, учет "местных условий" осуществляется на уровне муниципальных образований, а не субъектов Федерации, как это было раньше.

Несмотря на мощный нормативный импульс, заданный Федеральным законом о местном самоуправлении, потенциал форм прямой демократии в целом используется пока недостаточно.

Какие организационно-правовые меры по развитию местного самоуправления необходимо предпринять на современном этапе развития муниципальной реформы для устранения отмеченных недостатков и более полной реализации принципов местного самоуправления? Назовем наиболее важные.

1. Необходимо создание системы  общефедерального мониторинга реализации  муниципальной реформы. Данные этого  мониторинга должны быть полными, достоверными и общедоступными. Полагаем, что данную работу мог  бы координировать Совет при  Президенте РФ по вопросам местного самоуправления. Среди актуальных задач мониторинга следует назвать тщательное изучение практики применения форм прямой демократии на местном уровне, которые используются недостаточно или смысл применения которых искажен.

2. Требуется дальнейшая конкретизация территориальной основы местного самоуправления в целях рационализации разграничения полномочий между различными видами муниципальных образований.

3. Следует упорядочить практику  наделения органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями, существенно ограничить их перечень, особенно передаваемых органами государственной власти субъектов Федерации.

Необходимо дополнительно тщательно изучить целесообразность введения так называемых добровольных государственных мандатов.

Остается также ряд проблем, требующих дальнейших научных исследований.

1. В условиях динамичного развития  России сохраняют остроту вопросы  соотношения централизации и  децентрализации в управлении  государством. Их решение на основе  научных критериев позволит обоснованно распределять ресурсы и разграничивать полномочия государственных и муниципальных органов.

2. Требуется подготовка научной  методики мониторинга реализации  Федерального закона о местном самоуправлении. В частности, необходимо выделение институтов и отдельных норм Федерального закона, применение которых представляет наибольшие сложности, с последующим соотнесением тех целей, которые были заложены законодателем в данные нормы и институты, с их практической реализацией (в правовом, статистическом, социологическом, финансово-экономическом аспектах). Методика мониторинга реализации Федерального закона о местном самоуправлении не может быть полной без контекста развития отраслевого законодательства.

3. Необходимо комплексное исследование  федеративных аспектов муниципальной  реформы, в том числе создание  концепции развития законодательства  субъектов Федерации о местном  самоуправлении с учетом необходимости определения оптимального состава региональных нормативных правовых актов и отсутствия в настоящее время предмета для издания общих актов регионального уровня о местном самоуправлении.

Следует продолжить поиск возможных форм учета в федеральном законодательстве о местном самоуправления специфических условий и интересов субъектов Федерации.

Обоснованные нами правовые средства последовательного проведения муниципальной реформы наглядно свидетельствуют: право служит не только фактором упорядочения существующих явлений, но и может стать мощным способом ускоренного создания в ближайшей и отдаленной перспективе новой демократической местной власти. Но для решения задач подобного уровня, масштаба и сложности требуется подключение дополнительного исследовательского потенциала других отраслей знания, и в этом смысле комплексный экономико-правовой анализ проблем местного самоуправления как новый методологический подход может в будущем способствовать разработке теории реформ в Российской Федерации.

2. Место и роль административных органов в управлении муниципальным образованием

  Основная  масса организационных вопросов  для осуществления деятельности  муниципальных образований определяется  законодательством субъекта Российской  Федерации и уставами самих  муниципальных образований. 
  Из положений действующего законодательства следует, что муниципальные образования могут создаваться в границах городов, поселков, сельских поселений (село, деревня, станица, хутор и т.п.), частей поселений (район в городе, микрорайон в городе), групп поселений с общей территорией (сельсовет, волость, район, округ и т.п.) (рис.1).

Рис. 1 Принцип территориальной организации местного самоуправления

Рис. 2 Структура муниципального образования «Муниципальный район»

Структура муниципального образования «Муниципальный район» представлена на рис.2. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Глава муниципального района и Совет депутатов района избираются всенародным голосованием. Глава муниципального района также может быть избран из числа депутатов района. Глава администрации района принимается на работу по контракту по результатам проведенного конкурса на занимаемую должность. Главе администрации района подчинены все заместители и отделы, комитеты администрации района. 
  Совет депутатов муниципального района организует деятельность депутатов непосредственно через работу комиссий: по экономике и бюджету, по социальной политике, по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и т.д. По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделены на выборные и другие. В отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений. Другие же органы создаются по мере необходимости (способ делегирования полномочий). 
  По назначению органы местного самоуправления подразделяются на органы общего и специализированного назначения (органы с широкой и узкой специализацией). Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления, а под органами специального назначения - "отраслевые" органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления (например, органы управления образованием, здравоохранением, муниципальной собственностью). 
  Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных образований, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия существенно и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов. 
  По способу принятия решений классификация вводится в зависимости от характера решений, они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично. 
  Органы местного самоуправления осуществляют два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). 
  Представление интересов заключается в их выявлении и в конечном итоге разработке проекта развития муниципального образования и принятии в форме правовых актов необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта. 
  Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. 
  Местное самоуправление - это не только форма управления на местном уровне, но и важнейший институт демократического общества, позволяющий не просто эффективно управлять местным хозяйством, а осуществлять это управление в интересах населения. 
  Если сравнивать структуру управления муниципального образования с соответствующей структурой акционерного общества, то жители муниципального образования являются его совладельцами, периодически участвующими в принятии решений, представительный орган местного самоуправления - правлением, определяющим основные направления деятельности дирекции и осуществляющим контроль за ее деятельностью, руководитель местной администрации - менеджером (управляющим, генеральным директором), нанятым (избранным) населением непосредственно или его представителями.

1.3 Проблемы реализации реформы местного самоуправления

Административная реформа идет в России уже давно, однако по ключевым направлениям и методам она не сопоставима с реформой местного самоуправления. В итоге к позитивным результатам реализации Федерального закона № 131-ФЗ можно отнести формирование развернутой правовой базы, создание стройной системы муниципальных образований, четкое распределение полномочиймежду различными участками преобразований местного самоуправления, рост заинтересованности муниципальных образований в максимальном использовании собственных ресурсов.

Однако муниципальная реформа не была реализована в полной мере и не привела к тем результатам, которые потенциально были в ней заложены. В законе изначально имелось достаточно много частных проблем и противоречий, сдерживающих эффективное решение вопросов местного значения. С момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ по настоящее время в него были внесены изменения более чем 60 федеральными законами. Тем не менее, проблемы остались.

Это, во-первых, отсутствие достаточных собственных финансово-экономических ресурсов, необходимых для нормального решения вопросов местного значения. Недофинансирование муниципальных бюджетов – одна из наиболее острых проблем, причинами которой являются низкий уровень развития ряда муниципальных образований, неудачно выстроенные налоговые и бюджетные потоки, а также неоправданные ограничения в возможности формирования доходной части бюджета за счет собственной деятельности. Принцип самодостаточности муниципальных образований, заложенный в Федеральном законе № 131-ФЗ, в данном случае не реализуется в полной мере. В последние годы на республиканском и федеральном уровнях идет постоянная работа над увеличением доходной части местных бюджетов. По словам председателя Всероссийского совета местного самоуправления В.Тимченко, «сегодня консолидированный бюджет муниципальных образований обозначен цифрой 3 трлн рублей в целом по РФ. Потребности, которые реально сегодня нужны, – это порядка 5 трлн рублей. То есть не хватает примерно 2 трлн рублей»10. И это при том, что в 2012 г. на муниципальный уровень были переданы новые доходные источники: налог в виде стоимости патента от упрощенной системы налогообложения, повышенные отчисления от сельскохозяйственного налога, штрафы за нарушение правовых актов органов МСУ, акцизы от ГСМ, дополнительные объекты обложения земельным налогом, отчисления от аренды и продажи земель, государственная собственность на которые не разграничена. В настоящее время готовятся поправки в законодательство, в соответствии с которыми в местные бюджеты будут перечисляться доходы от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, от налога с личного легкового транспорта физических лиц, а также с дополнительных объектов обложения местными, земельным и имущественным налогами. Прогнозируется, что в результате этих нововведений муниципальная казна пополнится еще на 190 млрд рублей 11.

К другой группе относятся организационные проблемы в сфере местного самоуправления. Это прежде всего искусственное разделение государственного и муниципального уровней управления, обусловленное статьей 12 Конституции Российской Федерации. В культурно-историческом плане Россия была не готова к введению этой нормы, характерной для англосаксонской модели местного самоуправления. В результате государство все равно де-факто осуществляет административное управление территориями, а государственный контроль становится даже более жестким, но де-юре ответственность за решение муниципальных проблем переносится на органы местного самоуправления.

Попытки упорядочить эту ситуацию посредством заявлений общего характера или создания межведомственных комиссий вряд ли приведут к желаемому результату.

Принципиальное решение данной проблемы возможно либо путем формирования муниципальных образований более высокого уровня, чем районы, то есть на уровне субъекта РФ, либо через встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Первое имело место в дореволюционной России, второе –Советском Союзе. Но есть другой вариант, соответствующий принципам континентальной модели местного самоуправления, и он выглядит более предпочтительным.

Еще одна организационная проблема – это отсутствие субординации между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями. Современные муниципальные образования строят свои отношения друг с другом только на договорной, координационной основе, что не позволяет создать дееспособную монолитную муниципальную систему на базе устойчивых вертикальных (субординационных) связей даже в районах. Районы (а до этого уезды или волости) всегда формировались как единая социально-экономическая система. Зачем нужна модель управления из совершенно чуждой нам социальной системы, если она не обеспечивает эффективной координации и без того скудных ресурсов района и вынуждает руководителей муниципальных образований на практике нарушать закон?

Возможность заключения соглашений по передаче тех или иных полномочий от района к поселению, или наоборот, ситуацию по существу не меняет.

Обе группы проблем сегодня крайне актуальны, они очевидны, находятся на поверхности. Для главы администрации они проявляются в том, что, с одной стороны, нет достаточных средств в муниципальном бюджете, но при этом, с другой стороны, увеличивается объем отчетности, идут постоянные проверки, налагаются штрафы, часто приходится участвовать в административно-судебном производстве – и все это не помогает, а скорее мешает решению вопросов местного значения.