Государственный финансовый контроль в Российской федерации

Глава 26 раздела IX БК РФ посвящена основам  государственного и муниципального финансового контроля. В частности, в статье 266 ФС ФБН названа среди  федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль. Статья 268 БК РФ («Финансовый контроль, осуществляемый ФС ФБН») определяет, что  Служба «осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных  внебюджетных фондов», а также «вправе  осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов  РФ и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств».

Надо  заметить, что данные нормы БК РФ предлагают рамочное регулирование, обозначают лишь основные направления деятельности и предполагают принятие дополнительных нормативных актов в целях  более подробной регламентации  деятельности Росфиннадзора. К настоящему моменту не существует достаточного правового регулирования этих вопросов, не уточнены формы и порядок осуществления указанных полномочий. Таким образом, необходимо как можно скорее провести масштабную работу по разработке необходимых законодательных и подзаконных актов, наличие которых позволило бы усовершенствовать систему проводимых мероприятий, придать ей черты законности.

Кроме БК РФ, назовем также Федеральный  закон от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»⁵², закрепляющий состав органов и агентов валютного контроля, а также их полномочия. В пункте 2 статьи 22 указанного закона закреплено, что органами валютного контроля в РФ являются «Центральный банк РФ, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ». Таким органом в соответствии с вышеобозначенным Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 года и является ФС ФБН. В соответствии с пунктом 5 статьи 22 закона она наделена полномочиями по контролю за «осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами». Важно, что в данном законе также обозначены права и обязанности органов валютного контроля и их должностных лиц. Анализируя ситуацию, складывающуюся в ходе реализации данного закона, вновь приходим к выводу о том, что не приняты подзаконные акты, необходимые, в частности, для более четкого регулирования деятельности Росфиннадзора в области валютного контроля.

Наконец, стоит упомянуть еще один нормативный  правовой акт, а именно, Приказ Министерства Финансов РФ от 14 апреля 2000 года N 42н  «Об утверждении Инструкции о  порядке проведения ревизии и  проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ»⁵³. При его применении необходимо учитывать, что контрольно-ревизионные органы Министерства финансов были упразднены в связи с учреждением Росфиннадзора, а на смену им пришли территориальные органы ФС ФБН. Таким образом, данный нормативный акт фактически утратил силу, однако его основная ценность состоит в наличии четкого определения понятий ревизии и проверки, которые являются важнейшими методами финансового контроля, которые применяет в своей работе Росфиннадзор. К настоящему моменту уже выработан новый проект Инструкции, которая касается порядка осуществления финансового контроля ФС ФБН. Принятие Приказа Министерства финансов о ее утверждении станет очередным шагом на пути к совершенствованию нормативной базы регулирования контрольно-надзорной деятельности Службы.

Обратим внимание на некоторые важные организационные  аспекты деятельности Росфиннадзора, урегулированные в подзаконных актах различного уровня. В Положении о ФС ФБН закреплено, что деятельность Службы осуществляется непосредственно и через ее территориальные органы. Что касается организации деятельности самой службы, то необходимо отметить, что ее возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению министра финансов РФ. Круг его прав и обязанностей, персональная ответственность также регламентируются Положением о ФС ФБН. В настоящее время руководитель Службы имеет двух заместителей - в соответствии с максимально возможным количеством, установленным Правительством РФ. Структуру центрального аппарата ФС ФБН составляют управления (согласно Постановлению Правительства РФ от 8 апреля 2004 года N 198 их может быть не более 10), каждое из которых, в свою очередь, состоит из нескольких отделов. Наименования управлений позволяет составить представление о содержании деятельности Службы. В настоящее время Росфиннадзор включает: административное управление; управление финансового контроля и надзора в отраслях экономики, государственных органах и внебюджетных фондах; управление финансового контроля и надзора в оборонном комплексе; управление по взаимодействию с правоохранительными органами и судебной системой; управление организационно-инспекторской деятельности и социального обеспечения; управление валютного контроля; юридическое управление; управление бухгалтерского учета и администрирования доходов федерального бюджета. Правительством РФ установлена предельная численность сотрудников центрального аппарата Службы (370 человек), а также круг их прав и обязанностей. Отметим, что реальная численность сотрудников на 31 января 2006 года составляла 213 человек.

В каждом федеральном округе РФ созданы специальные  совещательные органы - методические советы ФС ФБН, в состав которых входят руководители территориальных управлений Службы. Такая система позволяет  более эффективно принимать решения  на уровне Центрального аппарата Росфиннадзора, так как предполагает предварительное обсуждение возникающих вопросов с методическими советами и, затем, на уровне отдельных территориальных управлений.⁵⁴

Что касается территориальных органов Росфиннадзора, то в настоящее время функционирует 78 территориальных управлений. Как и ФС ФБН, каждое из них обладает статусом юридического лица. Как уже было сказано, их деятельность регламентируется недавно утвержденным Министерством финансов РФ Положением о территориальных органах ФС ФБН. Так, подробно регулируются полномочия этих органов, закрепляются права и обязанности руководителя и сотрудников территориальных управлений. Правительством РФ установлена предельная численность работников территориальных органов Росфиннадзора в количестве 5729 человек. В целом, отмечается, что ФС ФБН сохранила территориальный контрольно-ревизионный аппарат, существовавший у Министерства финансов РФ в субъектах РФ.⁵⁵

В соответствии с Положением о ФС ФБН центральный  аппарат Росфиннадзора осуществляет контроль за деятельностью своих территориальных органов. Таким образом, можно говорить о внутриведомственном, или внутреннем, контроле в рамках Службы. В Управлении организационно-инспекторской деятельности и специального обеспечения создан Контрольно-инспекторский отдел, осуществляющий контрольные мероприятия по проверке как финансово-хозяйственной деятельности, так и контрольно-надзорной работы территориальных органов ФС ФБН. Наличие внутриведомственного контроля, по нашему мнению, способствует более эффективной работе Росфиннадзора по организации проведения внешнего финансового контроля.

Отметим также, что ФС ФБН вправе издавать правовые акты, не носящие нормативный  характер. В частности, можно привести в пример Приказ ФС ФБН от 10 ноября 2004 года N 99 «О полномочиях руководителей  территориальных управлений ФС ФБН  по определению периодов работы, включаемых в стаж государственной службы»⁵⁶, Приказ ФС ФБН от 17 ноября 2004 года N 102 «О должностных лицах ФС ФБН, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях».⁵⁷ Безусловно, принятие подобных внутриведомственных актов необходимо для регулирования и осуществления контроля за деятельностью как центрального аппарата, так и территориальных органов Службы.

Отметим, что возможность Росфиннадзора как федеральной службы издавать акты, дающие толкования каким-либо нормам права, представляется достаточно спорной. Так, например, Письмо ФС ФБН от 23 ноября 2004 года N 43-01-09-25/1644⁵⁸ содержит разъяснения, касающиеся полномочий территориальных органов Росфиннадзора в сфере производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях⁵⁹ (далее - КоАП РФ). Повторим, что в соответствии со смыслом административной реформы только федеральные министерства наделены нормотворческими функциями.

Данное  Письмо ФС ФБН может быть рассмотрено  как акт, содержащий нормы права  и имеющий обязательную силу. С  нашей точки зрения, издание таких  актов должно входить в полномочия Министерства финансов РФ. С другой стороны, анализ конкретной ситуации, сложившейся в системе федеральных органов исполнительной власти, выявляет, что возложение этих полномочий на министерства не всегда возможно и эффективно. Во-первых, это создает большой объем работы в рамках министерства. Во-вторых, на уровне федеральных служб проще реально оценить сложившуюся ситуацию и дать конкретное толкование или разъяснение. Наконец, рассуждая с практической точки зрения, отметим, что наличие более подробного регулирования лучше, чем его отсутствие. Кроме того, граждане и организации вправе обжаловать принятые нормативные акты. Таким образом, для поиска оптимального решения в сложившейся ситуации необходимо исследовать проблему со всех сторон.

Функции и полномочия ФС ФБН

Переходя  от организационно-правовых основ непосредственно  к вопросам деятельности Росфиннадзора в области финансового контроля, напомним, что функции и полномочия Службы закреплены в постановлениях Правительства РФ от 8 апреля 2004 года и от 15 июня 2004 года. Законодательные основы содержатся в БК РФ и Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле».

Приоритетные  задачи, на решение которых должна быть направлена деятельность Росфиннадзора, определяются в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Бюджетном послании Президента РФ, Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу. Контрольно-надзорные мероприятия в большинстве случаев осуществляются в соответствии с годовым Планом контрольной и надзорной работы ФС ФБН, который утверждается Министерством финансов РФ в соответствии с поставленными задачами. В План включены приоритетные направления работы, которыми в настоящее время можно назвать проверку всей «вертикали» бюджетополучателей от главных распорядителей до непосредственных получателей бюджетных средств. Территориальные органы Службы действуют как во исполнение централизованных заданий, так и в соответствии со своими планами. Планы территориальных органов Службы, в свою очередь, содержат также контрольные мероприятия, которые планируются по обращениям правоохранительных органов, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, иных уполномоченных органов. За период работы Росфиннадзора в 2004-2005 году около 90% контрольных мероприятий были проведены в соответствии с Планом, кроме того, проводились и внеплановые ревизии и проверки.

Внеплановые мероприятия могут проводиться  по поручениям Президента РФ, Председателя и заместителей Председателя РФ, министра финансов РФ. В их основе могут лежать обращения органов Прокуратуры, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной  службы безопасности РФ. Существует строгая  процедура оформления внеплановых  проверок: они должны быть мотивированы и обоснованы, а обращения о  проведении проверок - подписаны соответствующими должностными лицами. В качестве примера  внепланового мероприятия можно  привести проверку расходования бюджетных  средств ЗАТО (закрытого административно-территориального образования) Байконур по поручению  Правительства РФ⁶⁰.

Заметим, что по результатам работы ФС ФБН  за год составляется специальный  Доклад, имеющий характер отчета (к  настоящему моменту подготовлен  отчет по результатам 2005 года). Кроме  того, составляется план деятельности Службы. Так, был выработан План контрольной  и надзорной работы ФС ФБН на 2006 год, определены основные направления  деятельности ФС ФБН на 2006-2008 годы.Ключевым полномочием Росфиннадзора можно назвать «контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности». В целях осуществления данной функции ФС ФБН проводит контрольные мероприятия в форме ревизий и проверок. В рамках этого полномочия Служба осуществляет, в частности, контроль и надзор за правомерностью и эффективностью использования средств федерального бюджета при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для государственных и нужд. В связи с принятием и вступлением в законную силу с 1 января 2006 года Федерального закона N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»⁶¹ предполагается усовершенствовать и усилить контроль за размещением государственных заказов. Роль Росфиннадзора здесь очень велика: в его функции входит, в том числе, последующий контроль за выполнением законодательно закрепленных требований при использовании средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. При выявлении каких-либо нарушений Росфиннадзор, руководствуясь положениями статьи 284 БК РФ, направляет представления об их устранении и принятии мер об их недопущении в будущем. Однако механизм устранения выявленных финансовых нарушений до сих пор не разработан, в связи с чем нельзя говорить о действительной эффективности подобных представлений.

Приведенный выше пример позволяет также составить  представление о функции Росфиннадзора по проведению «мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере».

В Положении  о ФС ФБН также закреплено полномочие Службы по контролю и надзору «за  исполнением органами финансового  контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной  власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о  финансово-бюджетном контроле и  надзоре». Речь идет о внутреннем финансовом контроле, который осуществляется специальными подразделениями вышеперечисленных органов. Отметим, что данное полномочие нуждается в законодательном закреплении в БК РФ. Для более эффективного осуществления внешнего финансового контроля Росфиннадзором представляется важным также разработка неких стандартов и единых правил осуществления внутреннего финансового контроля.

 Очевидно, что при выявлении ФС ФБН  в ходе проверок и ревизий  случаев неправомерного использования  средств, нарушений бюджетного  законодательства, а также иных  правонарушений должны применяться  меры ответственности. Проблема  заключается в том, что и  здесь отсутствует достаточное  нормативное регулирование. Бюджетное  законодательство не дает четкой  характеристики различных видов  финансовых правонарушений. В результате, суды не всегда могут определить  их состав, что делает практически  неосуществимым применение каких-либо  санкций, которые, в свою очередь,  представляются также недостаточно  регламентированными.

В сфере деятельности ФС ФБН законодательно закреплены санкции за нецелевое  использование средств федерального бюджета. Данные меры предусмотрены  статьей 15.14 КоАП РФ (производство по таким  делам осуществляет Росфиннадзор в пределах своей компетенции), статьей 285.1 Уголовного кодекса РФ. Кроме того, статья 284 БК РФ предусматривает возможность списания в бесспорном порядке «сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями», однако порядок списания средств не урегулирован нормативными правовыми актами. БК РФ также закрепляет возможность вынесения представлений «о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса». О малой эффективности данной меры можно судить по приведенному выше примеру, связанному с размещением государственных заказов: не разработано механизма осуществления данной санкции.