Методы бюджетного планирования и прогнозирования в развитых странах: сравнительное сопоставление

Исполнить бюджет по доходам  — это значит мобилизовать контингенты  налогов, сборов, других платежей и  распределить их по уровням бюджетной  системы в соответствии с законодательством.

Основные задачи анализа  исполнения доходной части бюджета: изыскание резервов роста доходов, т.е. увеличения контингентов федеральных, территориальных и местных налогов, их собираемости, а также аргументация возможных уточнений нормативных  документов, регулирующих бюджетные процедуры.

Исполнить бюджет по расходам — это значит профинансировать расходы, предусмотренные в бюджете, в  соответствии с бюджетной росписью. При анализе исполнения расходной  части бюджета подводятся итоги  исполнения бюджета в целом, по видам  расходов, нижестоящим бюджетам, отдельным  разделам, видам бюджетных учреждений, статьям затрат, выясняются возможности  более экономного использования  ассигнований; проверяется целевой  характер расходования бюджетных средств; оценивается степень удовлетворения потребностей учреждений в средствах.

Применение метода экстраполяции  возможно при абсолютной уверенности  сохранения в дальнейшем устойчивой динамики развития. Расчет показателей  проекта бюджета при этом методе производится на основе корректировки  достигнутого в базовом периоде  уровня показателей на относительно устойчивый темп их роста.

Но этот метод должен использоваться как вспомогательное средство для  первоначальных прикидок, так как  он имеет ряд существенных недостатков: не ориентирует на выявление дополнительных резервов роста доходов бюджета; не способствует экономному использованию  бюджетных средств, т. к. объем ассигнований планируется от достигнутого уровня; не учитывает изменения отдельных  факторов в планируемом году по сравнению  с базовым для расчетов периодом.

Нормативный метод предполагает наличие прогрессивных норм и  финансово-бюджетных нормативов, которые  являются качественной основой для  бюджетного планирования, предпосылкой для соблюдения режима экономии. Кроме  того, нормы и нормативы могут  служить необходимым условием для  внедрения автоматизированных (экономико-математических) методов в бюджетное планирование.

Использование балансового  метода позволяет увязать финансовые ресурсы органов государственной  власти с потребностями в них, вытекающими из прогноза социально-экономического развития, увязать расходы бюджетов с их доходами, установить пропорции  распределения средств между  бюджетами разного уровня, распределить по кварталам доходы и расходы.

Все актуальнее в настоящее  время становится программно-целевой  метод прогнозирования, который  позволяет оценить и выбрать  предпочтительные варианты социально-экономического развития в целевом, отраслевом и  территориальном аспектах.

С бюджетной точки зрения этот метод решает главную проблему: для чего расходуются бюджетные  средства. Однако его практическое использование затрудняется обязательностью  применения единой для всех бюджетов классификации доходов и расходов, несопоставимой с целями и задачами принимаемых программ, и, что самое  главное, затруднено инициирование  отраслевых целевых программ как  способ дополнительного финансового  обеспечения.

В качестве целевых параметров может быть выбраны:

а) динамика расходов в реальном выражении - нулевой реальный рост расходов (Дания), рост расходов ниже уровня инфляции (Канада), отрицательный рост расходов (Швеция), рост расходов не более 2% в  год (Финляндия) .

Не предполагая роста  расходов, некоторые страны создают  резерв на возможное влияние рисков и непредвиденные события (как правило, в размере не более 5% от общего объема расходов бюджета);

б) уменьшение чистых государственных  заимствований (Германия, Великобритания), установление предельных значений дефицита и госдолга (США, Япония, Новая Зеландия, Австралия).

Прогнозирование налоговых  поступлений обычно начинают с составления  базового бюджета, под которым понимаются ожидаемые поступления от каждого  вида налога, предусмотренного действующим  законодательством, в течение года. Прогнозы базируются на моделях регрессий  временных рядов, ряде коэффициентов  для распределения налоговых  обязательств по видам платежей, динамике изменений объемов налоговых  сборов — для соотнесения каждого  вида платежа к определенному  периоду (месяцу или кварталу), т.е. ко времени его фактического осуществления.

Одним из методов прогнозирования  базового уровня бюджетных поступлений  является метод экспертных оценок, который известен как метод «Дельфи». Он представляет собой метод коллективных экспертных оценок, основанных на выявлении согласованной оценки группы специалистов путем их опроса, проходящего в несколько туров. При этом экспертам сообщают результаты предыдущего тура с целью дополнительного обоснования решения экспертов в следующем туре.

В настоящее время метод  «Дельфи» получил достаточно широкое признание и считается одним из наиболее квалифицированных методов экспертного прогнозирования. В рамках данного метода применительно к бюджетному планированию группа экспертов высказывает свое обоснованное мнение о предполагаемых налоговых поступлениях.

Хотя оценки подобного  рода вполне могут отражать опыт одного лица или группы, занимающейся прогнозированием, они не будут повторяться, не могут  быть частью какого-либо прогноза со своей  внутренней логикой, к тому же в них  нельзя внести изменения в зависимости  от таких факторов, как уровень  экономической активности в стране или изменения в законодательстве. Экспертные оценки обычно используют в качестве дополнения к результатам, полученным более «строгими» методами.

Для расчета объема годовых  поступлений бюджетных доходов  в целом и налогов, в частности, используется метод определения  контрольных значений, для чего существует несколько способов. Широкое распространение  получило использование итоговых значений прошедшего года, увеличенных на ожидаемый  уровень инфляции.

Другой способ состоит  в определении будущих расходов, оценке внешних источников финансирования и только потом определении потребности  во внутренних ресурсах.

В современной налоговой  системе необоснованное установление «контрольных цифр» в отношении  объема налоговых поступлений, как  правило, приводит к нарушению принципов  справедливости (горизонтального и  вертикального) налогообложения.

В целом прогнозы налоговых  поступлений зависят от планируемого уровня экономической деятельности, налогового законодательства, регулирующего порядок расчета налогооблагаемого дохода, налоговых обязательств и уплату причитающихся сумм, а также от степени соблюдения налогоплательщиками этого законодательства. Методы прогнозирования, учитывающие большее число перечисленных факторов, являются более точными, чем прочие методы.

Во многих странах, таких  как США, Великобритания, Нидерланды, отчетность налоговых органов, в  частности декларации налогоплательщиков о доходах, являются основным источником информации о том, как работает налоговая  система. Отчетные документы используют для создания баз данных, содержащих информацию о доходах, освобождении от налогов, исключении некоторых видов  доходов из налогооблагаемого дохода, налоговых обязательствах, льготах  и т.п. Затем эти данные проектируются  на весь бюджетный период с помощью  методов укрупнения и разукрупнения  показателей. Предположительные значения этих переменных выводятся методами экспертной оценки, экстраполяции и  каузальности.

Методы экстраполяции  основываются на изучении сложившихся  в прошлом и настоящем закономерностей  функционирования и развития социально-экономической  системы и распространении этих закономерностей на будущий период, исходя из того, что в экономической  деятельности закономерности достаточно устойчивы в течение некоторого периода времени. Модели экстраполяции  имеют ряд преимуществ: они используют большую степень укрупнения данных, поэтому особенно продуктивны, когда  информации недостаточно или ее трудно получить. В то же время с такой  информацией легче ознакомиться, можно быстрее проанализировать, проще отслеживать изменение  данных, к тому же создание таких  моделей обходится недорого. Однако возникают существенные трудности, связанные с укрупнением данных, в результате которого пользователь теряет большое количество информации, необходимой для корректировки  модели в связи с изменением законодательства либо для анализа причин расхождений  между проектировками и фактическими поступлениями.

В силу этих причин во многих странах стали пользоваться каузальными  методами прогнозирования, в частности, сочетанием в налоговом анализе  методов регрессии и моделирования. Чаще всего для определения базового (нормативного) объема поступлений  используют регрессионные модели, а  для оценки последствий принятых или предлагаемых законов — модели микромоделирования, при этом результаты вносятся в базовый прогноз.

На основе данных репрезентативных выборок деклараций о доходах  как физических, так и юридических  лиц, информации об объемах реализации продукции и тому подобных данных модели микромоделирования воспроизводят последствия изменений в существующем (или возможном) налоговом законодательстве. При таком подходе рассчитываются налоговые обязательства каждого плательщика или компании, занесенные в базу данных, и в точности воспроизводятся действия налогоплательщика в части определения размера платежей в бюджет. После расчета дохода на основании информации, содержащейся в каждой декларации, модель обобщает результаты, распространяя их на всех налогоплательщиков в базе данных, чтобы получить итоговые оценки налоговых поступлений.

Следующим методом оценки налоговых доходов бюджета является метод построения модели расчета  общего равновесия. Данный расчет производится на основе подробной информации, полученной из разных источников, которая сводится в обширную и последовательную базу данных, отражающую движение товаров  и услуг в экономическом пространстве. Главным элементом модели является таблица экономических ресурсов и объема продукции, которая позволяет  распределить потоки товаров и услуг  по отраслям, конечным потребителям, государственным  организациям и иностранным участникам рынка.

Поскольку данные, вводимые в модель расчета общего равновесия, получены из разных источников, необходимо производить корректировку модели, чтобы обеспечить воспроизведение  поступлений всех видов налогов. Недостатком данного процесса является необходимость использования большого объема информации и средств.

Модели микромоделирования и расчета общего равновесия используют данные прошлых периодов, которые должны быть экстраполированы для составления прогноза уровня экономической активности.

Обе модели отличаются сложностью, требуют огромного объема информации и средств для построения и эксплуатации. Часто необходимые данные отсутствуют, а те, которые имеются, фрагментарны. В силу объективной неопределенности прогнозов налоговых поступлений различия между проектировками и фактическими сборами неизбежны. Обычно расхождения являются следствием:

- ошибок в используемой  для анализа экономической отчетности;

- неверного выбора моделей  для прогнозирования;

- непредвиденных изменений  в законодательстве;

- факторов, изменивших поведение  налогоплательщиков или работу  налоговой системы;

- изменений в системе  налогового администрирования и  степени соблюдения налогоплательщиками  законодательства.

Определение меры соблюдения налогового законодательства представляет, возможно, самую большую трудность  в области налогового планирования. Для решения этой задачи специалисты  пользуются несколькими методами. Первый состоит в проведении косвенных  оценок. Например, для того чтобы  оценить величину торгового оборота, аналитики могут использовать информацию о количестве денег в обращении  и сравнить ее с имеющимися данными  об объемах продаж. Так же можно  использовать показатели, характеризующие  функционирование национальной экономики (например, ВВП, национальный доход  и т.д.). В этом случае эксперты берут  эти значения с поправкой, чтобы  привести их как можно ближе к  налоговой базе, а затем уже  ими пользуются для того, чтобы  оценить, какая сумма в виде налогов должна быть уплачена, и сравнивают их с фактическим объемом налоговых поступлений.

Второй метод заключается  в сборе подробной информации о конкретной категории налогоплательщиков, которую можно использовать для  того, чтобы, во-первых, выразить в количественном отношении достоверность как декларируемого дохода, так и отчислений в виде налогов, и, во-вторых, выявить сделки, на которые отсутствует документация. Для этого проводят специальные проверки налогоплательщиков и их контрагентов и обобщают результаты до степени экономических показателей на уровне государства.

Наконец, существует ряд  других способов, также используемых для оценки степени соблюдения налоговых  законов в более общем виде. К ним относятся опросы налогоплательщиков, создание экспериментальных баз  данных с изученными и контрольными группами, анализ результатов до и  после налоговой амнистии, экстраполяция  полученных значений на данные налоговых  деклараций и анализ отчетности налоговых  органов.

Таким образом, налоговое  планирование как один из этапов бюджетного процесса представляет собой научно обоснованный расчет величины налоговых  поступлений бюджета на основе учета  и оценки реальной налоговой базы территории.

В настоящее время в  России окончательно не сформировались как сама методика расчета налоговых  доходов бюджета, так и база данных, необходимая для достоверного моделирования  воздействия различных факторов на объем бюджетных поступлений. Для точной оценки размеров бюджетных  поступлений на предстоящий период, обеспечения своевременного и качественного  составления бюджетов всех уровней  необходим серьезный анализ происходящих в стране и регионах социальных, политических и экономических процессов, перспектив и тенденций их развития.