Основы бюджетного федерализма

Однако сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется  вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость  функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных  взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для  нормального функционирования бюджетной  системы в федеративном государстве  необходим "перелив" бюджетных  ресурсов, который, однако, не может  быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и  отлажен.

Таким образом, бюджетный  федерализм – это разграничение  полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации  и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

1. Принципы бюджетного федерализма Российской Федерации

Федерализм основан на следующих исходных принципах, сформулированных еще основателями США в 1787 г.:

1) запрет на сецессию (отделение  субъекта от федерации), что гарантирует  государству территориальную целостность;

2) запрет на одностороннее  изменение статуса субъекта федерации;

3) свободное передвижение  людей, товаров по всей федерации  (положение при котором внутренние границы не переходят в статус государственных);

4) верховенство федерального  законодательства;

5) единство основ государственного  строя.

Федерация как форма государственного устройства России с юридической  точки зрения – это единое государство, объединяющее в своем составе  территории субъектов Российской Федерации, представляющих собой самостоятельные  государственные образования, обладающих публичной властью в отношении  тех вопросов, которые не относятся  к компетенции федеральной публичной  власти.

Наиболее существенные характеристики принципа федерализма закреплены Конституцией РФ. В их число входят: государственный  суверенитет России (ст. 4); единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); равноправие субъектов  РФ (ч.1 и 4 ст. 5); единство конституционно-правовой системы (ст. 15); разграничение предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов  РФ (ч. 3 ст. 5); самостоятельность (в пределах полномочий) местного самоуправления (ст. 12).

Принцип федерализма переносит  свою сущность на бюджетную деятельность государства. Основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных  и доходных полномочий, позволяющих  обеспечить финансовую самостоятельность  и ответственность региональных и местных органов власти, повышение  их заинтересованности в эффективном  управлении финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных  реформ.

В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное  установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных  и региональных органов власти и  управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения  бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.[[2]]

Первым и основным является принцип достаточной необходимости  федерального регулирования, согласно которому в сфере конкурирующей  законодательной компетенции Федерация  имеет право законодательства, в  том случае если есть особая необходимость  в федеральном законодательном  регулировании в целях обеспечения  единообразных условий на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах.

Вторым принципом является принцип альтернативы, согласно которому, федеральные законы по предметам совместного ведения должны, кроме специально закрепленных случаев, содержать возможные варианты решения возникающего вопроса, при этом один из которых должен быть выбран на уровне субъекта РФ.

Третьим принципом является принцип позитивного обязывания, согласно которому при разграничении  полномочий по предметам совместного  ведения нужно выделять те полномочия субъектов РФ, которые они обязаны  выполнять за счет своих бюджетных  средств и за которые должны нести  конституционно-правовую ответственность.[[3]]

К четвертому принципу можно  отнести принцип бюджетной обеспеченности полномочий, в соответствии с которым  за бюджетами субъектов РФ на постоянной основе должен быть закреплен объем  доходных источников в соответствии с предметами ведения.

Вышеуказанные принципы разграничения  полномочий нуждаются в соответствующем  правовом закреплении.

Государственная целостность  федеративного государства и  обеспечение его суверенитета в  значительной мере зависят от создания согласованных и гласных финансовых отношений между федеральным  центром и субъектами Федерации. Решающим условием эффективного функционирования федеративного государства является разработка рациональной системы бюджетных  отношений между уровнями власти, которая способна обеспечить соответствие между доходами и расходами и  быть одинаково справедливой с точки  зрения разделения финансового бремени  для всех субъектов Российской Федерации, а внутри самих субъектов - для  всех составляющих ее образований.

Бюджетный федерализм, как  финансово-правовая категория, есть отношения, возникающие на основе сочетания  принципов централизма и децентрализма  между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации, органами муниципальных образований  по вопросам формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса государства при непременном  условии соблюдения финансовых интересов  Федерации, регионов, муниципальных  образований, а также самостоятельности  и автономии всех уровней бюджетной  системы.

Бюджетный федерализм, являющийся, частным случаем общего понятия  федерализма, кроме того, представляет собой также верхний уровень  межбюджетных отношений. Соответственно принципами бюджетного федерализма  являются как принципы федерализма, закрепленные в Конституции Российской Федерации, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным  кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ.

2. Перспективы совершенствования бюджетного федерализма

Для большого федеративного  государства - России - обязателен и  бюджетный федерализм, система которого утверждена Бюджетным кодексом. Она  включает в себя три самостоятельных  уровня:

— федеральный бюджет и  государственные внебюджетные фонды;

— бюджеты субъектов Федерации  и территориальные государственные  фонды;

— местные бюджеты районные (городов, городских округов, муниципальных  районов) и поселенческие.

Основы принципиально  новой системы межбюджетных отношений  заложены в утвержденной Правительством в 2001 году Программе развития бюджетного федерализма (на период до 2005 года). Документ разграничивает расходные и доходные полномочия органов государственной  власти и местного самоуправления.

В соответствии с “Программой  развития бюджетного федерализма на период до 2005 года” совершенствование межбюджетных отношений в РФ проводилось по следующим направлениям:

- упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;

- разграничение расходных  полномочий;

- разграничение налоговых  полномочий и доходных источников;

- совершенствование механизма  финансовой помощи другим уровням;

- улучшение управления  общественными финансами на региональном  и местном уровнях.

Необходимость упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ связано с существованием муниципальных образований различных уровней, размытостью круга вопросов местного значения, неупорядоченностью территориального организации муниципальных образований.

В сфере совершенствования  разграничения расходных полномочий решались задачи более четкого их разграничения между уровнями бюджетной системы в соответствии с теоретическими принципами, обеспечения самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении расходами соответствующих бюджетов и ликвидации нефинансируемых федеральных мандатов.

В области разграничения  налоговых полномочий планировалось  существенно повысить роль собственных доходов региональных и местных бюджетов, уменьшив роль расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в российской модели бюджетного федерализма.

Совершенствование механизма предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам было направлено на выделение в общем объеме финансовой помощи текущей, инвестиционной, выравнивающей и инвестиционной составляющих.

Приоритеты регионального  развития (2006-2008 годы) определены в Программе  среднесрочного развития России. В  апреле Правительство одобрило Концепцию  повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. Реализация намеченных на 2006-2008 годы мер завершит реформирование системы бюджетного федерализма.

Уже принятые федеральные  законы - об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти регионов, местного самоуправления, поправки в Бюджетный кодекс —  создали правовую базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней. Принципиально важное здесь: разграничение расходных  полномочий между органами разных уровней  власти, налоговых полномочий и доходных источников между ними, перечень форм и механизмов финансовой поддержки  бюджетов одних уровней другими.

Бюджетный кодекс устанавливает, что расходы бюджетов формируются  в соответствии с расходными обязательствами, предусмотренными законодательством  о разграничении полномочий между  органами власти всех уровней. Эти обязательства  должны исполняться за счет собственных  доходов и источников покрытия дефицита. При делегировании своих полномочий одним уровнем власти другому, более  низкому, расходные обязательства  должны обеспечиваться за счет субвенций  из вышестоящего бюджета. Закреплены и  правовые нормы, определяющие порядок  их предоставления. Непосредственное исполнение расходных обязательств органов государственной власти и местного самоуправления за счет бюджетов других уровней запрещено  законом.

Если расходные полномочия в основном уже упорядочены, то вопросы  эффективности использования бюджетных  средств совершенно не урегулированы  законодательством. Отсутствует нормативная  база, определяющая процедуру и критерии такой оценки, и вытекающие из нее  правовые последствия. Это отмечено в Послании Президента Федеральному Собранию “О бюджетной политике в 2007 году”. В. Путин подчеркнул необходимость  в кратчайшие сроки утвердить  методику, позволяющую полно и  объективно оценивать эффективность  использования бюджетных средств  регионами при выполнении как  собственных, так и делегированных полномочий.

Чтобы исполнять установленные  обязательства, орган любой власти должен иметь достаточные и тоже закрепленные за ним средства. Более  того, проблемы разграничения налоговых  полномочий и доходных источников приоритетны  по сравнению с проблемами разграничения расходных полномочий между центром, регионами, муниципалитетами. Поэтому в Бюджетном кодексе, а не в законах о годовом федеральном бюджете прописаны единые для бюджетов разных уровней нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов и специальных налогов. Кодекс предусматривает “нормы одноканального направления” (“один налог — один бюджет”) и права регионов устанавливать размеры дополнительных отчислений от отдельных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации и местные. Но документ обязывает региональные власти передавать в муниципальные бюджеты не менее 10 процентов консолидированных сборов от налога на доходы физических лиц. Эти меры повышают стабильность налоговых поступлений, финансовую самостоятельность региональных и местных властей, их заинтересованность в эффективном использовании средств.

К сожалению, пока еще не приходится говорить о полной самостоятельности  бюджетов. Основные налоговые доходы, как и прежде, концентрируются  на федеральном уровне, поэтому неизбежно  их перераспределение. Более 80 процентов  налоговых поступлений в консолидированные  бюджеты субъектов Федерации  — отчисления от федеральных налогов. Как уже отмечалось, Бюджетный  кодекс позволяет регионам утверждать объем отчислений от федеральных  налогов, направляемых в местные  бюджеты. Но эта норма не носит  обязательного характера. Продолжается сужение собственной финансовой базы муниципальных бюджетов: за ними закреплено всего два местных  налога — земельный и на имущество  физических лиц.

Сохраняется жесткая зависимость  доходов регионов и муниципалитетов  от отчислений от федеральных налогов  и сборов. Значительный рост обязательств территорий даже обострил “ножницы”  между их расходами и доходами. Серьезные бюджетные проблемы возникли при проведении муниципальной реформы, начатой в соответствии с Законом  “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации”. Местные бюджеты оказались не сбалансированы — новые расходные  обязательства не в полной мере подкреплены  источниками доходов. Расходы муниципалитетов  на осуществление переданных им государственных  полномочий в этом году возрастают примерно на треть. Так, в Республике Карелия финансовые ресурсы городских  поселений в 1,5 раза меньше, чем необходимо, сельских — в 5 раз. Нередко средств в казне хватает лишь на зарплату работникам местной бюджетной сферы. По информации региональных контрольно-счетных органов, всего 2 процента муниципальных образований России являются самодостаточными, расходы остальных в среднем вдвое превышают их доходы. Безусловно, это ненормальная ситуация.