Реформа бюджета

1.2Составление проекта бюджета — один из важных этапов бюджетного процесса: именно здесь решаются такие вопросы, как объем бюджета, налоговая и денежно-кредитная политика на предстоящий год, основные направления использования средств и методы покрытия бюджетного дефицита, а также распределение доходов между звеньямибюджетной системы. 
Работа по составлению проекта государственного бюджета начинается задолго до начала нового бюджетного года: в ФРГ — за шесть месяцев, в Японии — за семь, во Франции — за 14, в США — за 18 месяцев. Проект бюджета разрабатывается органами исполнительной власти, как правило, министерством финансов (казначейством), а в США — специальным органом — Службой управления и бюджета при президенте. 
В ряде стран составление бюджета начинается с выступлений главы исполнительной власти по проблемам общих направлений социально-экономической политики на предстоящий год. Например, в США президент обращается к американскому народу с Бюджетным посланием, в котором формируются основные задачи финансово-денежной политики, правительственная оценка доходов и расходов федерального бюджета в предстоящем бюджетном году и в последующие четыре года. 
При составлении проекта бюджета ставятся следующие цели:  
? активное воздействие его на повышение эффективности экономики; 
? обеспечение согласованности финансовых и других ресурсов с экономическими и социальными программами-прогнозами правительства; 
? установление необходимых пропорций и приоритетов в расходовании средств; 
? изыскание источников для покрытия дефицита бюджета. 
В некоторых развитых странах (США) действует бюджетный календарь — план распределения по времени движения бюджетного процесса. Хотя на практике этот календарь слабо исполняется. 
До начала составления проекта бюджета министерство финансов (или специальный орган в США) направляет директивные указания руководителям министерств и государственных ведомств с предложением представить к определенному сроку расчеты смет расходов и возможных доходов. В одних странах им сообщаются общие контрольные цифры (или рекомендации) возможных ассигнований (Франция), которые служат основой бюджетных заявок (запросов) и смет в целом, в других —бюджетные заявки государственные ведомства высылают самостоятельно. 
В ходе составления бюджета происходит длительный обмен сведениями, предложениями, оценками между главой государства, министерством финансов (или специальным органом), министрами и иными главами государственных ведомств.

Решение спорных  вопросов иногда требует вмешательства  главы государства. При принятии решений о бюджете учитываются  перспективы экономического развития,степень инфляции, уровень занятости, число пользующихся социальной поддержкой. Согласованные бюджетные решения принимаются с учетом данных исполненного ранее утвержденного бюджета, включая бюджет текущего года. Затем министерство финансов (специальный орган) начинает разрабатывать бюджетные показатели и другие бюджетные документы. 
При разработке проекта бюджета на предстоящий год, а во многих развитых странах на длительную перспективу (четыре—пять лет) используют различные методы исчисления доходов и расходов, которые претерпели в историческом плане значительные изменения. С расширением масштабов мобилизации ресурсов и необходимостью наиболее эффективного их использования стали применять сначала в США (с 1960-х годов), а затем и в других странах программно-целевой метод, в том числе системный анализ, экономические модели, электронно-вычислительную технику. 
Рассмотрение и утверждение проекта бюджета. После одобрения высшим исполнительным органом (кабинетом министров, канцлером в Германии, президентом в США), проект бюджета поступает в законодательный орган — парламент для рассмотрения и утверждения его. Как правило, проект бюджета обсуждается каждой палатой отдельно (сначала в нижней, а затем в верхней — во Франции, либо одновременно в обеих палатах — в США, Германии). В каждой палате парламента функционируют специальные комитеты и комиссии, которые занимаются конкретными бюджетными вопросами, часто по программам. Они детально анализируют соответствующие статьи проекта бюджета, вносят коррективы и дают заключение с объяснительной запиской. 
После принятия бюджета каждой палатой при отсутствии разногласий между ними выносится общее решение парламента о бюджете. Если же разногласия возникли, то их должна снять согласительная комиссия, состоящая из представителей двух палат. 
При рассмотрении проекта бюджета в парламенте важное значение имеет бюджетная инициатива, т.е. право членов парламента вносить изменения в представленный правительством проект бюджета. В некоторых странах (Франция, Великобритания и др.) члены парламента, не являющиеся членами правительства, не имеют права вносить предложения по увеличению предусмотренных расходов или установлению новых налогов. Такое правило расширяет возможности правительства воздействовать на быстро меняющуюся экономическую ситуацию в стране.

В США бюджетные права Конгресса значительно шире. Ограничения бюджетных прав парламента проявляются и в том, что законодательная власть принимает не бюджет как единый документ в целом (США), а ежегодные постановления о бюджетных назначениях, предоставляя полномочия президенту расходовать средства на определенные цели, но устанавливая верхний потолок. Некоторые статьи бюджета вообще не рассматриваются, а утверждаются автоматически. 
Вторая стадия бюджетного процесса заканчивается принятием закона о бюджете в целом или утверждением отдельных бюджетных назначений по статьям (программам) — президентом в США, королевой — в Великобритании. 
Исполнение бюджета означает получение утвержденных доходов, в основном налогов, и осуществление предусмотренных бюджетных расходов в соответствии с выделенными ассигнованиями. Этот этап продолжается в течение года, который называется финансовым, или бюджетным годом. Его временные границы в разныхстранах различны. 
Важный элемент этой стадии бюджетного процесса — кассовое исполнение бюджета, т.е. организация сбора бюджетных средств на территории страны, их хранение и выдача, а также ведение учета и отчетности. В большинстве стран существует банковская система кассового исполнения бюджета, при которой банки, в основном центральный банк, являются главным кассиром государства. В основе кассового исполнения бюджета — принцип единства кассы: все бюджетные средства поступают на единый счет министерства финансов (казначейства) в центральном банке, с которого и осуществляются все расходы государства. 
В ряде развитых стран действует правило секвестра, которое предполагает право правительства пропорционально снижать статьи расхода принятого бюджета в течение времени, оставшегося до конца текущего года. Так, в США секвестр применяется к определенным программам и вводится при возможном превышении установленного предела расходов. Принятие закона конгрессом о секвестре оговаривается определенными условиями. 
Составление отчета об исполнении бюджета министерством финансов и утверждение его парламентом — последняя стадия бюджетного процесса, начинающаяся после окончания финансового года

Постановление Правительства Российской Федерации  от 22 мая 2004 г. N 249 г. Москва

О мерах по повышению результативности бюджетных расходов

Работа с документами:

Сохранить в формате MS Word 
Версия для печати

        В блог

Дополнительно:

Изменения и  поправки # 
Приложенные файлы #

Опубликовано: 1 июня 2004 г. в "РГ" - Федеральный выпуск №3490  
Вступает в силу:9 июня 2004 г.

В целях повышения  результативности бюджетных расходов Правительство Российской Федерации  постановляет:

1. Одобрить  прилагаемую Концепцию реформирования  бюджетного процесса в Российской  Федерации в 2004-2006 годах.

Министерству  финансов Российской Федерации, другим федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями  указанной Концепции при формировании и организации исполнения федерального бюджета, а также при подготовке проектов федеральных законов и  иных нормативных правовых актов.

Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов  Российской Федерации и органам  местного самоуправления разработать  и реализовать меры по повышению  результативности расходов соответствующих  бюджетов согласно основным положениям указанной Концепции.

2. Утвердить  прилагаемые:

Положение о  докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

план мероприятий  по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации  в 2004-2006 годах.

Председатель Правительства 
Российской Федерации 
М. Фрадков

Концепция реформирования бюджетного процесса в  Российской Федерации в 2004-2006 годах

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации  в 2004-2006 годах (далее - Концепция), разработанная  во исполнение бюджетных посланий Президента Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, с учетом одобренных Правительством Российской Федерации принципов  реструктуризации бюджетного сектора  в Российской Федерации, направлена на повышение результативности бюджетных  расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях  бюджетной системы Российской Федерации.

1. Необходимость и предпосылки  реформирования бюджетного процесса

В 1990-х-начале 2000-х годов в бюджетной сфере  Российской Федерации были проведены  крупные структурные реформы.

В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в  силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной  системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового  планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких  бюджетных ограничений. Завершен переход  к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена  система финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации.

В то же время, несмотря на определенные успехи в  области реформирования бюджетной  системы, в России в настоящее  время отсутствуют включенные в  бюджетный процесс механизмы  среднесрочного планирования и обеспечения  результативности бюджетных расходов, что проявляется в:

а) разработке среднесрочного финансового плана  для каждого бюджетного цикла  отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных  средств (далее - администраторы бюджетных  средств);

б) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых  лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных  ресурсов и отсутствия четких критериев  и процедур отбора финансируемых  направлений и мероприятии в  соответствии с приоритетами государственной  политики;

в) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

г) формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);

д) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

е) преобладании внешнего контроля за соответствием  кассовых расходов плановым показателям  при отсутствии процедур и методологии  внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования  бюджетных средств;

ж) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;

з) отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

и) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

к) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном  процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и т.д.

Таким образом, сложившиеся традиции и организация  бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные  стимулы повышения эффективности  управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств  с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

В настоящее  время складываются благоприятные  условия для ускорения бюджетной  реформы. Созданный в 2004 году Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584, заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению (далее - "необеспеченные мандаты"). В соответствии с одобренными Правительством Российской Федерации принципами начата подготовка к проведению реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений.

2. Цель и основные направления  реформирования бюджетного процесса

Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для  максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами  в соответствии с приоритетами государственной  политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем  повышения ответственности и  расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов  бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в  основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной  разбивкой их по статьям бюджетной  классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных  ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных  расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом  к контролю соответствия фактических  и плановых показателей.

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и  планируемых результатов государственной  политики. Бюджетные ассигнования имеют  четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию  конечных результатов в рамках бюджетных  программ. Расширяется самостоятельность  и ответственность администраторов  бюджетных средств: устанавливаются  долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в  рамках среднесрочного финансового  плана, формируется общая сумма  ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой  организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.