Реформа бюджета

Одновременно  в целях упорядочения процесса составления  проекта федерального бюджета и  в соответствии с проводимой административной реформой предлагается ввести понятие "субъекты бюджетного планирования", под которыми понимаются федеральные  министерства, имеющие право в  соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О  системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти" вносить в Министерство финансов Российской Федерации предложения  по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственн

 

Бюджетная система  СССР

В первые месяцы после Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, как писали в то время, «с купцов и спекулянтов, нажившихся за время войны и расходующих непроизводительно свои капиталы»1. До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.          Успешное существование нового  строя напрямую зависело от  состояния финансов в стране. Уже 17 мая 1918 г. открылся Всероссийский съезд представителей финансовых отделов Советов,  на котором глава правительства В.И. Ленин, выступая с докладом, подчеркнул:   Мы должны, во что бы то ни стало  добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные  реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике.       Исходя из тяжелого экономического  положения в стране было признано  необходимым перейти к строгой  централизации в области финансов, с тем, чтобы обеспечить поступление  средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР.  Эти принципы были зафиксированы в июле 1918 г. в первой Конституции РСФСР, в статье 79 которой были сформулированы цели государственной финансовой политики.  Финансовая политика РСФСР в настоящий переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели — экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан    республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов советской власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской республики, не останавливаясь перед вторжением  вправо частной собственности.        Конституция  1918  г.  установила федеративное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы Российской Федерации, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т. е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.   Территориальные бюджеты формировались за счет: поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими, волостными Советами, взимаемыми на местные нужды; надбавок (в пределах 40%) к государственному подоходному налогу; доходов от местных советских предприятий и имущества; ссуд и пособий из государственного бюджета.        С окончанием Гражданской войны, переходом к новой экономической политике (нэпу) и восстановлению народного хозяйства в связи с необходимостью стабилизации финансов, усиления хозрасчетных отношений, в том числе в местном хозяйстве, и повышения экономической деятельности местных Советов в октябре 1921 г. ВЦИК принял Постановление «О мерах по упорядочению финансового хозяйства», в соответствии с которым государственный и территориальные бюджеты были разъединены.  С образованием в 1922 г. Союза, Советских Социалистических Республик и выходом в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. Образуется государственный бюджет СССР, в который вошли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР, был  создан союзный бюджет, на который было возложено финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного и культурного строительства и оборонного значения.         При формировании доходной  части всех бюджетов использовался  принцип подведомственности, в соответствии  с которым предприятия и хозяйственные  организации были распределены  между различными уровнями власти  и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения, т. е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия (республиканского, областного, городского подчинения) — в соответствующие бюджеты. В свою очередь из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.  Следовательно, доходы союзного бюджета формировались за счет общесоюзных государственных доходов, главным из которых были отчисления от прибылей предприятий союзного подчинения и общегосударственные налоги и доходы, например, доходы от внешнеэкономической деятельности.  Следует отметить, что местные бюджеты (бюджеты автономных республик, краевые, областные, городские, районные, а с 1929—1930 гг. — сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и в государственный бюджет СССР.      Большую роль в развитии  народного хозяйства и бюджетной  системы СССР сыграла налоговая  реформа 1930 —1932 гг. Она заложила  основы налоговой системы, главные  элементы которой существуют  и в настоящее время. В ходе  реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей  в бюджет, устранена многократность  обложения налогоплательщиков, укреплен  финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи — налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.   В ходе налоговой реформы был  введен принципиально новый метод  формирования     доходов территориальных бюджетов. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК «О республиканских и местных бюджетах» от 21 декабря 1931 г.» в территориальные бюджеты стала передаваться часть государственных доходов — налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирующими источниками для сбалансирования территориальных бюджетов. Общность источников доходов стала важным фактором усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. В дальнейшем этот принцип стал распространяться на другие общегосударственные источники. Он используется и в ныне действующей бюджетной системе России.  Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 г. Усиление централизованного начала в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.  Тенденция к централизации выразилась и в Постановлении СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в государственный бюджет СССР были включены местные бюджеты. В 1938 г. в государственный бюджет СССР также был включен бюджет государственного социального страхования.          Таким образом, вплоть  до 1991 г. бюджетная система страны  имела следующую схему построения:  В зависимости от степени централизации распределение финансовых ресурсов между бюджетами менялось, что можно проследить по следующим данным:

Формирование независимого государства и введение принципов  реального федерализма в сфере  государственного устройства в России потребовало серьезной реформы бюджетного устройства и межбюджетных отношений. С начала 90-х гг. в этом процессе можно выделить 5 периодов: 1991-1993 годы, 1994-1998 годы, 1999-2001 годы, 2002-2005 годы и с 2006 года по настоящее время.

1 этап: 1991-1993 г. – стихийная децентрализация:

-жесткая централизация  фин потоков

-отчисления от  регулирующих налогов и предоставление  финн помощи территориям на  договорной основе

-стихийное перераспределение  расходных полномочий

-отсутствие законодательной  базы

2 этап: 1994-1998 гг. – начало перехода к унифицированным  взаимоотношениям между Федерацией  и регионами:

-введение единых  нормативов отчислений от федеральных  регулирующих налогов в бюджеты  субъектов РФ

-создание ФФПР  и распределение его средств  на основе единой методики

-расширение налоговых  полномочий региональных и местных  властей

-слабое законодательное  регулирование, принятие ФЗ о  финн основах МСУ

-неурегулированность МБО на субфедеральном уровне

-бюджетный кризис: нефинансируемые мандаты, неденежное исполнение бюджетов, неплатежи в бюджетной сфере

3 этап: 1999-2001 гг. – начало политики системного  урегулирования МБО:

-реализация Концепции  реформирования МБО в РФ в  1999-2001 гг.

-вступление в  действие БК РФ и 1 части  НК РФ

-разработка для  субъектов Федерации методических  рекомендаций Минфина РФ по  регулированию МБО

-внедрение более  объективной и прозрачной методики  распределения средств ФФПР

-сокращение нефинансируемых федеральных мандатов

-не разграничены  в полной мере расходные и  доходные полномочия

-неразработанность нормативно-правовой базы на региональном и местном уровнях

4 этап: 2002-2005 гг. – создание основ построения  реального бюджетного федерализма:

-реализация Программы  развития бюджетного федерализма  в РФ до 2005 г.

-новая редакция  БК РФ от 20.08.2004

-закрепление доходов  на постоянной основе и отказ  от регулирующих доходов

-реформирование  системы финн поддержки регионов: создание новых фондов с определением  форм и целей расходования  средств

-в основном разграничены  расходные полномочия

-не удалось реализовать  схему «один налог – один  бюджет»

5 этап: с  2006 г. – комплексное реформирование  МБО на всех уровнях управления:

-реализация Концепции  повышения эффективности МБО  и качества управления гос и муниципальными финансами в РФ на 2006-2008 гг.

-новая редакция  БК РФ от 26.04.2007

-совершенствование  системы финн поддержки регионов  и МО на основе создания  механизма межбюджетных трансфертов

-реформа МБО на  субфедеральном уровне на основе  реализации ФЗ об общих принципах  организации МСУ в РФ от 6.10.2003

-значительная методологическая  поддержка реформ на субфедеральном  уровне со стороны Минфина  РФ

Первый - период стихийной децентрализации межбюджетных отношений. В эти годы еще продолжала существовать система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Региональные и местные бюджеты по существу представляли собой продолжение федерального бюджета, а система межбюджетных отношений отличалась жесткой централизацией финансовых потоков. Отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и межбюджетные трансферты все также использовались для балансировки нижестоящих бюджетов, размер которых официально определялся на базе нормативов расходных потребностей, а на деле — в основном на договорной основе.

Некоторые изменения  в этой системе, связанные с передачей  ряда расходных полномочий с федерального уровня на субфедеральный, носили характер стихийной децентрализации бюджетных ресурсов. В результате доля субнациональных бюджетов возросла с 40 до 50—55%. Отчасти это было предпринято с целью добиться большей сбалансированности федерального бюджета, отчасти — для прекращения финансирования дотаций и расходов, на которые в федеральном бюджете уже просто не было средств.

В этот период был  принят ряд федеральных законов, вводивших основные принципы бюджетного федерализма, однако ни один из них не удалось реализовать в полной мере. Эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами.

Период 1994—1998 гг. характеризуется важными изменениями в системе взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами, переходом к отчасти унифицированным бюджетным взаимоотношениям. В 1994—1995 гг. в результате проведенной реформы произошлоупорядочение финансовых взаимоотношений федерального центра и регионов. Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан ФФПР, средства которого (трансферты) впервые начали распределяться на основе расчета по формуле, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Сформированная в этот периодсистема бюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, по внешним признакам,бюджетному устройству федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы.

В то же время реформа еще не коснулась субрегионального уровня. Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с местными бюджетами так, как считали нужным, а в большинстве случаев — по тому же принципу, что и в советское время. Незавершенность процесса реформирования послужила одной из причин обострения в 1996—1998 гг. кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы. В эти годы массовый характер приобрели неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов, обострилась проблема федеральных нефинансируемых мандатов.На решение этих проблем была направлена принятая в 1998 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. (постановление Правительства РФ от 30.06.1998 г. №862).

1999—2001 гг. стали периодом начала проведения политики системного урегулирования межбюджетных отношений. За эти годы в целом были решены поставленные в Концепции задачи:внедрена новая, значительно более объективная и прозрачная методика распределения средств ФФПР, начат процесс сокращения нефинансируемых федеральных мандатов, упорядочено разделение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, остановлена тенденция к индивидуализации налогово-бюджетных отношений между центром и регионами, создан организационный механизм выработки и реализации решений, основанный на взаимодействии различных ветвей и уровней власти (Рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений). Вступили в действие Бюджетный кодекс и первая часть Налогового кодекса РФ, была проведена инвентаризация расходных полномочий властей разных уровней, федеральных мандатов, разработаны и предложены субъектам Федерации методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений. В результате осуществления этого этапа реформы повысилась объективность и прозрачность налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, стабилизировалось состояние региональных финансов.

В то же время наметившиеся позитивные тенденции  неустойчивы. Система межбюджетных отношений и региональных финансов по-прежнему носит переходный характер, не имеет четких и стабильных правил и не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Реформадо сих пор не коснулась таких основополагающих блоков системы межбюджетных отношений, какразграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы. Необходимо распространить реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения между региональными и местными властями), развить нормативно-правовую базу бюджетного процесса на региональном и местном уровнях. Решение этих задач положено в основу новой среднесрочной Программы Правительства, принятой в августе 2001 г. и рассчитанной на период до 2005 г. Ее целью является создание фундамента реального бюджетного федерализма в России — системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.