Реформа бюджета

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры  ассигнований и повышением предсказуемости  объема ресурсов, которым управляют  администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость  в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления  и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку  четких расходных приоритетов и  оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций  и изменение перечня и формата  бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов  исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение  бюджетов действующих и принимаемых  обязательств;

в) совершенствование  среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование  и расширение сферы применения программно-целевых  методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого  направления предусматривается  приближение бюджетной классификации  Российской Федерации к требованиям  международных стандартов с учетом изменений структуры и функций  федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана  счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и  третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных  для администраторов бюджетных  средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный  процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход  от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых  результатов.

Пятое направление  предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета  в соответствии с требованиями и  условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.

Исходя из этого, при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 год предлагается провести эксперимент по внедрению  методов бюджетного планирования, ориентированных  на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное  законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн. рублей, в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета может возрастать.

Предусмотренные настоящей Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

На федеральном  уровне реализацию Концепции планируется  осуществлять в рамках плана мероприятий  Правительства Российской Федерации, основной позицией которого является разработка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Предполагается, что указанный федеральный  закон вступит в силу с 1 января 2006 г., создав правовую основу для новой  системы организации бюджетного процесса в Российской Федерации начиная с формирования бюджетов на 2007 год.

Органам государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные  планы по реализации Концепции. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002 года созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, предлагается расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

3. Реформирование бюджетной классификации  Российской Федерации и бюджетного  учета

Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов  является приведение структуры и  содержания бюджетной классификации  Российской Федерации (далее - бюджетная  классификация) и бюджетного учета  в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

Бюджетная классификация  и бюджетный учет должны стать  надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов  бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов  деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта  бюджета и его исполнения в  течение финансового года до составления  соответствующей финансовой отчетности.

Новая бюджетная  классификация должна быть направлена на:

а) переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения  самостоятельности и ответственности  участников бюджетного процесса и администраторов  бюджетных средств;

б) приведение структуры функциональной классификации  расходов в соответствие с основными  функциями, выполняемыми органами государственной  власти (органами местного самоуправления);

в) согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Представляется  целесообразным отказаться от практики утверждения бюджетной классификации  отдельным федеральным законом. Временные издержки, неизбежно сопутствующие  законодательной процедуре, существенно  ограничивают возможности оперативного уточнения в случае необходимости  отдельных позиций бюджетной  классификации и затягивают процесс  осуществления реформ. Более предпочтительным является подход, применяемый большинством стран международного сообщества, при  котором законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней  бюджетной системы, коды экономической  классификации и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. Дальнейшая структура классификации  определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и  ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта  бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов  бюджетной классификации.

До внесения соответствующих поправок в Бюджетный  кодекс Российской Федерации ряд  задач по совершенствованию бюджетной  классификации может быть решен  путем внесения изменений в Федеральный  закон "О бюджетной классификации  Российской Федерации".

К таким задачам  относятся:

а) определение  целевых статей и видов расходов в процессе формирования и утверждения  бюджетов соответствующих уровней  бюджетной системы Российской Федерации;

б) исключение расходов на капитальные вложения (государственные  инвестиции) из функциональной классификации  расходов и включение их в состав экономической классификации расходов;

в) распределение  расходов на руководство и управление в установленной сфере деятельности (административных расходов) по соответствующим  разделам и подразделам функциональной классификации расходов;

г) разделение расходов в сфере науки на расходы  на фундаментальные исследования (раздел общегосударственных вопросов) и  расходы на прикладные научные исследования с включением расходов на прикладные научные исследования в соответствующие  разделы функциональной классификации  расходов;

д) упорядочение отражения расходов на реализацию федеральных целевых программ в функциональной классификации расходов;

е) приведение структуры экономической классификации  расходов в соответствие с экономическим  содержанием операций в секторе  государственного управления;

ж) применение кода администратора бюджетных средств  ко всем операциям, проводимым в рамках исполнения бюджета (доходам, расходам, источникам финансирования дефицита).

Проект функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации предусматривает 11 разделов по сравнению с 27 разделами действующей  функциональной классификации (приложение N 1 к настоящей Концепции). Существенной особенностью предлагаемой структуры  является наличие раздела, объединяющего  в себе расходы на реализацию функций  общегосударственного характера. Структура  подразделов функциональной классификации  расходов построена по принципу выделения  подфункций, дальнейшая детализация  расходов осуществляется на уровне целевых  статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной  системы.

Проект классификации  операций сектора государственного управления (приложение N 2 к настоящей  Концепции) предусматривает группировку  операций по их экономическому содержанию с возможностью ее применения для  учета операций как по кассовому методу, так и по методу начислений.

В отличие  от кассового метода учета, который  позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного  представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод  начислений позволит оценивать результат  исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное  приобретение указанных услуг на рынке.

Учет по методу начислений значительно повысит  прозрачность операций сектора государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений  в налогово-бюджетной сфере. В  центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления  в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов  и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет  о движении денежных средств. Для  оценки влияния решений, принимаемых  в налогово-бюджетной сфере, на состояние  активов и обязательств, а также  для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.

В рамках классификации  операций сектора государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми  активами) и финансовые (операции с  финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях  в единый план счетов бюджетного учета  позволит оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики.

Переход к  новой системе учета предполагается осуществить путем разработки и  утверждения общих стандартов бюджетного учета и отчетности с предоставлением  права органам исполнительной власти разных уровней и администраторам  бюджетных средств вести в  рамках этих стандартов управленческий учет.

В перспективе  экономическая классификация расходов должна быть интегрирована с классификацией операций сектора государственного управления. При формировании бюджетов на 2005 год в качестве экономической  классификации расходов (приложение N 3 к настоящей Концепции) предлагается использовать отдельные позиции (коды) классификации операций сектора  государственного управления.

Наряду с  реформированием функциональной и  экономической классификаций расходов потребуется уточнение ведомственной  классификации с учетом изменений  в структуре федеральных органов  исполнительной власти.

Главными  распорядителями средств федерального бюджета будут являться все федеральные  органы исполнительной власти (федеральные  министерства, агентства и службы), законодательные и судебные органы Российской Федерации, Генеральная  прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (до внесения изменений  в Бюджетный кодекс Российской Федерации  в состав главных распорядителей средств федерального бюджета также  могут быть включены отдельные наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, средств массовой информации согласно федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год).