Реформы межбюджетных отношений

- сохранение за федеральным  бюджетом доминирующего положения  в общей бюджетной системе  страны;

- равенство федеральных, региональных  и местных интересов, их тесная  взаимосвязь на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы;

- прозрачность межбюджетных отношений, основанную на приемлемых для  всех субъектов Федерации подходах  определения размеров финансовой  помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам.

А. Дорждеев приводит несколько иное определение: «Бюджетный федерализм - это отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий. В первую очередь речь идет распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализма, единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего в регионах, и входящих в них муниципальных образований. В идеале здесь предполагается самостоятельность бюджета каждого субъекта РФ, высокая степень автономности местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения строительства и деятельности государства». Как мы видим, в своем определении автор делает акцент на разграничении бюджетных полномочий.5

Более полное определение дано в работах А.Г. Игудина: «Бюджетный федерализм - это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований». Он выделяет три основные составляющие бюджетного федерализма:

1. Четкое разграничение полномочий  между уровнями власти по расходам;

2. Наделение соответствующих уровней  власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными правами, обеспечивающими мобилизацию необходимого объема финансовых ресурсов;

3. Сглаживание вертикальных (и горизонтальных) дисбалансов с помощью системы  бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг.

Лексин В. и Швецов А. в своей работе указывают, что «Бюджетный федерализм можно понимать и как многоаспектный и сложный механизм установления и регулирования федеральных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. В более общем виде бюджетный федерализм - это укрепление экономических основ федеральных отношений».

Химичева Н.И. считает, что принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими целями и задачами Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.

Таким образом, бюджеты (формирование доходов и расходов бюджета) муниципальных образований являются предметом нашего - исследования наряду с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

Приведенный краткий анализ показывает, что как в зарубежных, так и отечественных публикациях, несмотря на многочисленные толкования, пока не сформулировано достаточно емкое и краткое терминологическое определение бюджетного федерализма. На наш взгляд, это связано с «многогранностью» данного понятия.

В ходе анализа и теоретического осмысления различных подходов к определению бюджетного федерализма, мы пришли к выводу, что бюджетный федерализм (не только российский) можно рассматривать в двух правовых аспектах:

1. бюджетный федерализм - как финансово-правовая  категория;

2. бюджетный федерализм - как один  из важнейших принципов построения правоотношений при взаимодействии всех уровней власти и управления государства в области межбюджетного регулирования (федерального, регионального, местного самоуправления). Данный принцип вытекает из другого основополагающего принципа построения государственной системы России - принципа федерализма.

Бюджетный федерализм - как финансово-правовая категория, на наш взгляд, включает в себя следующие основные признаки:

- представляет собой форму организации  правовых отношений;

- субъектный состав правоотношений состоит из: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые вступают в правовые отношения друг с другом через свои представительные и исполнительные органы власти и управления;

- как любой иной федерализм, бюджетный федерализм основывается на принципе централизма и децентрализма, и потому его непременным условием является сочетание общегосударственных, региональных и муниципальных интересов;

- каждый уровень бюджетной системы  должен быть самостоятельным;

- цель бюджетного федерализма  состоит в обеспечении гарантированного  каждому человеку и гражданину  страны минимальных социальных  услуг и достойного уровня  жизни.

На основании выявленных существенных признаков бюджетного федерализма сформулируем его определение: бюджетный федерализм, как финансово-правовая категория, - есть форма организации правовых отношений, возникающих на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по вопросам формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса государства при непременном условии соблюдения финансовых интересов Федерации, регионов, муниципальных образований, а также самостоятельности и автономии всех уровней бюджетной системы.6

Тем не менее, некоторые авторы сомневаются в правильности употребления термина «бюджетный федерализм» и вводят понятие «финансовый (бюджетно-налоговый) федерализм».

Арбатская Ю.В., вводя понятие финансовый федерализм, дает ему следующее определение: «Финансовый федерализм - форма организации финансовых отношений Федерации и ее субъектов, основанной на высокой степени самостоятельности субъектов РФ в области бюджета, реализующейся посредством их активного участия в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, и предполагающей обязательное возложение ответственности на соответствующие органы государственного управления за решение конкретных экономических и социальных проблем, и предусматривающей сочетание общегосударственных и региональных интересов при условии обеспечения единства и целостности страны».

На наш взгляд, принципами бюджетного федерализма являются как принципы, лежащие в основе федеративного устройства РФ, закрепленные в Конституции Российской Федерации, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом РФ, а именно: принцип государственной целостности РФ; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти; принцип единства бюджетной системы; принцип самостоятельности бюджетов; принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований, а также принцип субсидиарное органов власти всех трех уровней.7

Бюджетный федерализм, основываясь на форме бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса. Поиск компромисса этих интересов - это и есть социальная ориентация бюджетной политики, которая реализуется в рамках бюджетного федерализма методами бюджетного регулирования.

Идея бюджетного федерализма заключается в обеспечении целостного развития федеративного государства, соблюдении конституционных прав и свобод граждан, получении ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности.

Основная задача бюджетного федерализма заключается в том, чтобы в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределять расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам. Каждая страна решает задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Как показывает практика, ни в одной стране мира не удалось еще построить такую модель бюджетного федерализма, при которой объем доходных полномочий субъектов Федерации или местных органов совпадал с расходными полномочиями, закрепленными за данным уровнем власти.8

Бюджетный федерализм, как принцип, по нашему мнению, - есть способ управления различных уровней власти (федерального, регионального, местного) по вопросам распределения доходов и осуществления расходов, а также разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами при непременном сочетании интересов государства с интересами территориальных образований.9

 

1.2 Доходные полномочия и расходные обязательства субъектов РФ

 

Разграничение доходов означает законодательное закрепление федеральными органами государственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год.

Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации можно представить в виде (таблице 1).10

 

 

 

 

 

 

Таблица 1 - Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации

Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов РФ	Местные бюджеты
		бюджеты городских и сельских поселений	бюджеты муниципальных районов	бюджеты городских округов	бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.
Закрепление федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, неналоговых доходов в соответствии с нормативами, установленными БК РФ	Закрепление федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, неналоговых доходов в соответствии с нормативами, установленными БК РФ	Закрепление федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, местных налогов, неналоговых доходов в соответствии с нормативами, установленными БК РФ			Закрепление доходов БК РФ

 

Распределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации согласно порядку, установленному БК РФ, осуществляется следующим образом:

– органы государственной власти субъектов РФ в законодательном порядке (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или иного закона субъекта РФ на ограниченный срок действия) могут устанавливать для муниципальных образований субъекта РФ нормативы отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. При этом должны раздельно устанавливаться единые нормативы для всех поселений и единые нормативы для всех муниципальных районов субъекта РФ; нормативы отчислений в бюджеты городских округов субъекта РФ определяются как сумма нормативов, установленных для поселений и для муниципальных районов;

– органы местного самоуправления муниципальных районов своими решениями (за исключением решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иного решения на ограниченный срок действия) могут устанавливать единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района;

Исходя из выше изложенного различие между разграничением и распределением доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации может быть проведено по следующим критериям (таблице 2).

 

 

Таблица 2. - Сравнительная характеристика разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации

Критерии	Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы РФ	Распределение доходов между бюджетами бюджетной системы РФ
В чьей компетенции находится	Федеральные органы государственной власти	Федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления муниципальных районов
Нормативный правовой акт, устанавливающий нормативы	Бюджетный кодекс Российской Федерации	Федеральные законы (за исключением БК РФ); законы субъектов РФ; решения представительных органов местного самоуправления муниципального района
Бюджеты, в которые зачисляются доходы по установленным нормативам	Федеральный бюджет; бюджеты субъектов РФ; бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов	Бюджеты субъектов РФ; бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения
Виды нормативов	Единые нормативы	Единые нормативы; дифференцированные нормативы
Срок действия нормативов	На постоянной основе	На постоянной основе; на очередной финансовый год
Виды налогов, по которым устанавливаются нормативы	Федеральные налоги и сборы; налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами; региональные налоги; местные налоги	Федеральные налоги и сборы, налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, региональные налоги, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ; федеральные налоги и сборы, налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, региональные и местные налоги, подлежащие зачислению в бюджет муниципального района