Региональная политика США и Канады. Пути использования в условиях РФ

     "Остов"  нормативно-правовой  базы  образуют Конституция Российской Федерации, а также законы "Об основах бюджетного устройства и  бюджетного  процесса в Российской Федерации",  "Об основах налоговой системы в Российской Федерации",  "Об основах бюджетных прав и  прав  по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной  власти республик, в  составе  Российской Федерации,  автономной области, автономных округов,  краев,  областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". Многочисленные правовые нормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в региональном разрезе содержатся и в российских законах "О краевом, областном Совете народных депутатов и  краевой,  областной  администрации", "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

     Особое  место в механизме правового  регулирования взаимодействия бюджетно-налоговых   систем  на  федеральном и субфедеральном  уровнях занимает Закон Российской  Федерации "О субвенциях республикам  в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам,  городам Москве и Санкт-Петербуруг", в котором  установлены  правовые основы оказания централизованной финансовой помощи регионам - субъектам Федерации. Важнейшие количественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях "центра" и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

     Проблема  взаимоотношения  разноуровневых  бюджетно-налоговых систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансовые отношения между органами государственного управления  Федерации и структурами местного самоуправления.

     В общем  случае организация в России  финансовых взаимоотношений между  бюджетно-налоговыми системами различных  уровней требует решения трех  взаимосвязанных вопросов.

     1 - по каким  принципам должна быть распределена между разно-

уровневыми органами  власти и управления ответственность  за  осу-

ществлением соответствующих  расходов.

     2 - как необходимо  распределить источники доходов  для покры-

тия указанных расходов?

     3 - связан  с тем, что расходные статьи  бюджетов и финансовые

поступления обычно не совпадают  по объему.

     Одна из  главных причин поддержания и  усугубления остроты си-

туации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства вза-

имоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индивидуализации бюджетно-налоговых  отношений между Федерацией и субъектами. Проблема в отсутствии ясных,  обоснованных и общепризнанных критериев  и  процедур,  применяемых  в рамках общей политики внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порождало у регионов постоянное ощущение несправедливости,  заставляло подозревать федеральные органы в проведении протекционистской политики в  отношении  тех  или иных регионов,  вызывало обострение межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необоснованный дисбаланс в отношениях российского правительства с регионами, касающихся налоговых отчислений  в федеральный бюджет  и предоставления из  него дотаций территориям,  спровоцировал тезис "о неравноправности субъектов Федерации".  Появились даже различные их классификации,  базируемые на сравнении регионов по уровню  бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и дотациям из  него. 

     Безусловно, фискальное  выравнивание  по  регионам России еще

долгое время останется  объективной и актуальной необходимостью.

3.4. Взаимодействие  бюджетов

     Традиционно  существует три основных подхода  к решению  проблемы разделения  бюджетов.  Первый  из  них предполагает  введение различий по категориям  налогов.  На каждом из трех  уровней (Федерация, регионы,  местные органы) при этом собираются свои базовые налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует  перераспределительные процессы  в  бюджетно-налоговой системе,  формирует стабильные и вполне понятные "правила игры" между субъектами  Федерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при  сравнительной  однородности  регионов  в фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении разнородны.

     Второй  подход заключается в разделении доходов от налогов. В рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные  ставки, в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступления распределяются между федеральными  органами  и  территориями.⁸

При этом  возможен  и  вариант соединения ставок:  на федеральном уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход открывает широкие  возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов.  Это поощряет  регионы  к  оказанию  на центр как  можно большего давления с тем,  чтобы получить бюджетно-налоговые льготы,  путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стимулом еще большей активизации других.  Результат - резкое  усиление индивидуально регионального  регулирования  бюджетных  отношений.

Под ударами региональных элит система единых федеральных  налогов постепенно разрушается  и перестает выполнять функции  интегрирующего фактора в рамках Федерации.  Бюджетно-налоговая система  приобретает договорно-региональный характер.  При всем том нельзя не отметить, что в принципе реализация второго подхода дает  возможность максимально учитывать специфику российских регионов.

     Третий  принципиальный подход к разделению  бюджетов между федеральными  органами  и территориями предполагает определение процента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически  взимаемых в регионе налогов.  При этом, однако, часто не уточняется, будет ли каждая территория вводить свою собственную систему налогов или же использовать в качестве основы единую систему,  согласованную между регионами на федеральном уровне.  Поэтому при реализации данного подхода как раз и появляется опасность максимальной децентрализации федерального бюджета при одновременном усилении перераспределительных  процессов  и  централизации  бюджетных средств на региональном уровне.

     Весьма  проблематична и сама возможность  определения согласо- ванной с  регионами процентной  ставки  отчислений  в  федеральный  бюджет. Регионы-экспортеры будут,  понятно, настаивать на ее снижении. Так,  Татарстан предлагает установить ее  на  уровне  20%.

Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы,  характеризующиеся низким уровнем  фискальной обеспеченности, заинтересованы в более  высоких процентных ставках  отчислений с тем,  чтобы поддерживать и пополнять бюджетные ресурсы регионального  выравнивания, из  которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получают весьма ощутимую поддержку.

     Исполнение  государственного  бюджета  Российской  Федерации с

целью исследования соотношения между федеральным и  региональными.

     В ходе  экономических  реформ  в   доходах  консолидированного  бюджета доля поступивших прямых  налогов существенно повысилась, а косвенных - соответственно  снизилась.  В доходной  базе  бюджетов территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых и косвенных налогов,  вместе взятых, при одновременном увеличении доли других налогов и сборов.

     В результате  к концу 1993 г. удельный вес  доходов, аккумулируемых региональными  бюджетами (без субвенций),  заметно возрос - с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994 года.  На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на добавленную стоимость по сравнению с 1992 г.  увеличилась с  2561 до  33,5%,  акцизов  - с 33,5 до 43%,  прямых налогов - с 67,7 до 71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%.

     Осуществление  фактического  разделения  доходов  консолидированного бюджета по  налогам при его исполнении  между  федеральными органами  и территориями в 1993 г.

       Снижение  доли налоговых платежей,  поступающих  в федераль-

ный бюджет, по сравнению  с прогнозируемой по оценкам специалистов обусловлено  нарушением целым радом  российских регионов действующего законодательства.  Только Башкирия и Татария недопоставили в 1993 г.  в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400 млрд.руб.  (что примерно равно половине всех  бюджетных  средств, идущих  на нужды российского высшего образования);  600 млрд.руб. было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие  установления в 1993 г.  дифференцированных нормативов отчислений налога на добавленную стоимость в бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований.

     При достаточно  систематическом снижении налоговых   поступлении в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих платежей,  зачисляемых в бюджеты национально-государственных  и  административно-территориальных образований,  по отношению в ВВП сохраняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%, во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%.

     Между тем  в 1992 г. на региональные бюджеты  приходилось лишь 38,6%  общей   суммы бюджетных расходов,  в  1993 г.  - 44,1%,  в 1 квартале 1994 г. - 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами  в целом  по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из федерального (республиканского) бюджета  (без  федеральных  программ) на сумму 3,2 трлн.руб.  Объемы федеральной поддержки регионов,  таким образом,  приблизительно соответствовали 28,8%  всего собранного  за указанный период в консолидированный бюджет налога на добавленную стоимость.  Заметим при этом, что уже в 1992 г. на федеральный  бюджет приходилось 53,2%  затрат на народное хозяйство,  около 40% - на обеспечение функционирования государственной администрации,  почти 30% - на здравоохранение и образование, все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% других  расходов.  В  настоящее время эти крайне неблагоприятные для федерального бюджета соотношения несколько  улучшились.  Так, по итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на долю расходов федерального бюджета приходилось 27,7%  затрат на народное хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государственной администрации,  15%  - на здравоохранение и образование, все  затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53% других расходов.

     Приведенные  данные  свидетельствует о весьма  серьезной (хотя частично и  корректируемой) ассиметрии  сложившейся   налогово бюджетной системы с  позиций взаимоотношений между территориями и федеральными органами. Указанная ассиметрия продолжает усиливаться.

Абсолютное  большинство  территорий (85%) находится на дотации  федерального бюджета России,  причем общая  сумма  передаваемых  по взаимным расчетам бюджетных средств  составляет около 20% всех финансовых ресурсов регионов.  Есть и такие регионы (Тува, Северная Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации федерального бюджета.

     Оказывая  давление  на  федеральные органы  с целью пополнениясвоих доходов,  регионы делают очевидную ставку на НДС,  налог на прибыль и ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих регионах незначительна).  В Программе углубления реформ в  1992  г. доля  налога  на добавленную стоимость,  оставляемая территориям, определена в 20%;  к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличить более  чем  в  1,6  раз,  практически полностью сохранив за собой часть положенных им поступлений налога на прибыль. При этом, хотя многие  территории  и  были готовы пожертвовать акцизами,  регионы-экспортеры активно пытались перераспределить в свою пользу акцизы  на нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулирования.

     Таким образом,  в  условиях усиливающейся  ассиметрии бюджет-

но-налоговой системы  основная борьба разворачивается за  инфляци-

онные налоги, обеспечивающие существенную долю поступлений в  территориальные бюджеты.

     Минфин  РФ предпринимает попытки удерживать  долю федерального бюджета на  достаточно высоком уровне.  К  сожалению, развитие бюджетной  ситуации во многом не благоприятствует этому. Удельный вес одного из основных финансовых источников налоговых поступлений  в федеральный бюджет - налога на добавленную стоимость - в консолидированном бюджете неуклонно сокращается.  Доходы от внешнеэкономической деятельности не в состоянии компенсировать указанное падение. Одновременно в консолидированном бюджете происходит увеличение доля прямых налогов, основными реципиентами которых являются территории.

     В этих  условиях Минфин РФ вместо  аккумулирования в федеральном  бюджете всей величины налога на добавленную стоимость  и  одновременно  некоторого снижения федеральной ставки налога на прибыль идет по пути завышения доходов всего консолидированного бюджета  и  повышения  федеральной  ставки налога на прибыль с 10 до 13%. В результате под завышенную доходную базу российского бюджета  формируются дополнительные расходы,  причем как федерального, так и региональных бюджетов.  Не покрывая эти расходы  собраннымидоходами,  многие  регионы  прибегают к прямым нарушениям налогово-бюджетного законодательства, что происходит на общем фоне роста взаимных неплатежей. Как следствие - недобор финансовых средств в федеральный бюджет и кратное увеличение  на  него  бюджетной нагрузки. Результатом такой финансовой политики является усиление ассиметрии российской бюджетной системы уже на стадии  прогнозных расчетов,  составления и законодательного утверждения бюджета.  В процессе корректировки и утверждения государственного бюджета  РФ на 1994 г.  региональные структуры власти приобрели дополнительно свыше 9 трлн.руб.  доходов,  получив одновременно всего лишь  1,3 трлн.руб.  дополнительных  расходов.  Однако,  если  региональные структуры власти в основном делали акцент на  увеличение  доходов региональных бюджетов,  то отраслевые лобби, напротив, акцентировали свое внимание на  увеличении  расходной  части  федерального бюджета.  Результатом  этих действий явился своеобразный "двойной эффект" усиления ассиметрии российской бюджетной системы.