Актуальные проблемы законодательного процесса Российской Федерации

Подобное творческое понимание Конституции отражает отношение американских парламентариев к законодательному процессу: проведение документа через многочисленные стадии законодательной процедуры — это не наука, а искусство. Непредсказуемость событий на политической сцене и часто возникающая невозможность предвидеть последствия какого-либо действия могут разрушить блестяще спланированную законодательную стратегию. Кроме того, на судьбу законопроекта могут воздействовать не только политические, но и личностные факторы .

Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей, которые будут рассмотрены специально. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса:

1) состоит из  нескольких этапов (стадий), последовательность  и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;

2) осуществляется  специальными субъектами;

3) результатом является создание акта высшей юридической силы — закона.

К субъектам  законодательного процесса относятся  его участники; действия которых  направлены на создание закона. В их число могут входить государственные  органы, должностные лица, граждане, раз- личные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Необходимо  различать понятия «субъект законотворчества»  и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс .

Участие в законодательном  процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях.

Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право .

Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры) .

Так, граждане, принимая решение участвовать или  не участвовать в референдуме  — всенародном голосовании, посредством которого принимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.

Если соблюдены  все нормативно установленные условия, то решение, полученное в ходе референдума, считается принятым всем обществом путем прямого и свободного волеизъявления. Его юридическая сила нередко считается выше юридической силы законов, принятых парламентским путем. На такой позиции, например, стоит Конституционный Совет Франции, который объявил себя некомпетентным высказываться о конституционности законов, одобренных путем референдума, подчеркнув, что такие законы представляют собой «прямое волеизъявление национального суверенитета» .

Интересен в  этом смысле пример Швейцарии. В соответствии с принципами, заложенными в Конституции, граждане этой страны могут считаться субъектами законодательного процесса при принятии любого федерального закона, даже если институт народной демократии (референдум) не использовался. Согласно ч. 3 ст. 113 Конституции Швейцарии Федеральный суд обязан применять федеральные законы и постановления безоговорочно, поскольку они приняты Федеральным Собранием и имеют общеобязательную силу. Такие правовые акты по требованию части избирательного корпуса выносятся на всенародное голосование (референдум). Это норма служит основой для следующего правового мнения: каждый из федеральных законов принимается при непосредственном участии граждан или при их «молчаливом одобрении» , следовательно, такие акты не могут быть оспорены.

Данный принцип  имеет историческое объяснение: ограничение  конституционного контроля рамками лишь кантональных законов в свое время явилось тем средством, которое препятствовало консервативным кантонам, потерпевшим военное поражение сначала в межкантональном конфликте 1847 г., а затем на выборах в 1874 г., затормозить процесс централизации.

Государственные органы и должностные лица могут  приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них  обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.

Принятие поправок к гл. 3-8 Конституции РФ требует  одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее  чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ).

Разработка  проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание (ст. 135 Конституции).

Комитеты, комиссии парламентов принимают участие  в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты (так отличаются, соответственно, специальные комиссии и Большая комиссия парламента Финляндии).

Центральная комиссия референдума Российской Федерации участвует в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» , обеспечивая проведение всенародного голосования в России. К обязанностям Председателя Центрального избирательного совета в Испании относятся подведение итогов общенациональных референдумов, их официальное объявление, в том числе путем немедленного сообщения председателям правительства и палат парламента. Таким образом, осуществляя свои полномочия, данное должностное лицо является субъектом законодательного процесса.

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности:

1) предложение  о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

2) граждане России  могут приобрести статус субъектов законодательного процесса — инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации»).

Институт народной инициативы, предусмотренный законодательством рада стран, требует объединения в группу определенной численности (в Италии - 50 тыс. человек, в Бразилии - не менее 1% избирателей из не менее 5 штатов).

Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.

Все субъекты могут  быть разделены на следующие группы:

1) в обязательном  порядке участвующие в законодательном процессе;

2) участвующие  в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования.

Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.

Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих

регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы  деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты законодательного процесса:

1) участвуют  в этом процессе в силу своих  полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями  и принятыми в соответствии  с ней иными законами;

2) совершают  в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимобусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют  в рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

4) действуют  с целью создания закона.

Значение законодательного процесса в первую очередь связано с его ролью в механизме законотворчества.

Всякое государство выполняет социальную функцию. Его возникновение и существование связаны с наличием социальной асимметрии в обществе , которую оно разрешает, совершая управленческие действия в отношении общества. Конкретные пропорции разграничения сфер влияния между государством и гражданским обществом зависят от уровня развития последнего, наличия у него надежных механизмов самоуправления. Однако в любом случае государство определяет «правила» (в том числе и в нормативной форме), в силу которых «игра» различного рода сил должна заканчиваться социальным консенсусом.

Правотворчество государства - одна из форм управления обществом. Нормы законов являются прямым результатом деятельности институтов власти и их исполнение зависит от того, насколько точно были оценены возможность и необходимость законодательного регулирования процессов, происходящих в различных сферах государственной и общественной жизни.

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права .

Право оказывает активное влияние на сознание общества в процессе взаимодействия с ним.

Введение в действие закона означает создание условий, позволяющих  субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные  интересы и потребности . Это в  свою очередь приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятии новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе).

Таким образом, закон —  это не только результат восприятия, познания и прогнозирования законодателем потребностей общества: в отношениях «нормативная среда - правосознание общества» поступательное развитие одного элемента взаимосвязанно и взаимообусловлено изменениями качественных и количественных характеристик другого. С этой точки зрения, природа законотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения.

Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.

Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов.

Правотворческая деятельность парламентов претерпела исторически  серьезные изменения, однако принятие законов продолжает оставаться главной  функцией высших представительных органов  власти. Согласно статистике законодательный  процесс занимает половину рабочего времени парламентов Великобритании, ФРГ, Японии, Бразилии и других стран .

Стабильная нормативная  регламентация процесса создания закона обеспечивает:

1) качественный уровень  подготовки формы и содержания  нормативного акта;

2) привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимальное обеспечения интересов различных социальных групп;

3) эффективные механизмы  контроля деятельности высших  органов государственной власти  в процессе законотворчества.