Актуальные проблемы законодательного процесса Российской Федерации

 

 5. Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ. Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие главы государства неотъемлемая составная часть законодательного процесса. Президент РФ обладает правом вето, которое может быть преодолено парламентом. В соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ может в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонить его. В этом случае Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией и Регламентами палат порядке вновь рассматривают данный закон. Вето Президента будет преодолено, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. При таких обстоятельствах федеральный закон подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Необходимо  обратить внимание на одно важное обстоятельство. Как должен поступить Президент  РФ, если при рассмотрении закона были допущены нарушения процедуры, предусмотренной  Конституцией? С одной стороны, у главы государства имеется возможность, подписав такой закон, обратиться в Конституционный Суд РФ с тем, чтобы тот проверил его конституционность по порядку принятия. Но, с другой стороны, зачем подписывать закон, принятый с явным нарушением процедуры принятия?

По этому  поводу, на мой взгляд, обоснованное решение принял Конституционный  Суд своим Постановлением от 6 апреля 1998 г. В соответствии с данным Постановлением Президент РФ может возвратить парламентариям неподписанный им федеральный закон по мотиву неконституционности его принятия. Однако, если при этом Совет Федерации и Государственная Дума не согласятся с таким мнением, Президент обязан подписать и обнародовать закон, что не препятствует ему в дальнейшем обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ федерального закона, в том числе и по порядку его принятия.

Одобренный  обеими палатами Федерального Собрания федеральный конституционный закон  в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент обязан подписать в течение 14 дней и обнародовать.

Федеральные конституционные  законы и федеральные законы (обычные) подлежат официальному опубликованию  в соответствии с Федеральным  законом “О порядке опубликования  и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”. Международные договоры, которые ратифицированы парламентом, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Особого внимания заслуживает процедура принятия закона о федеральном бюджете. Бюджетные полномочия — это одно из исторически первых полномочий парламента. Он, образно говоря, обязан своим возникновением необходимости финансового контроля за расходованием королем средств из государственной казны. В современных парламентах финансовые полномочия также продолжают оставаться одними из основных.

Особенностью  принятия бюджета в современной  российской правовой системе является то, что закон о федеральном  бюджете как основной финансовый закон государства подлежит рассмотрению в первоочередном порядке, нижней палатой — в четырех чтениях, причем, исключая возможность пропуска процедуры какого-либо из чтений (в отличие от иных обычных федеральных законов). Регламентированы и сроки между чтениями. Кроме того, Государственная Дума после отклонения законопроекта о федеральном бюджете может поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

 

Порядок рассмотрения и принятия федерального закона о  федеральном бюджете предусмотрен Бюджетным кодексом РФ. На стадии первого чтения обсуждается концепция закона о федеральном бюджете, основные его характеристики, направления бюджетной и налоговой политики, прогноз социально-экономического развития страны и др.

Во втором и  третьем чтении утверждаются расходы  федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов, вносятся поправки. При четвертом чтении законопроект голосуется в целом и внесение в него поправок не допускается, т.е. четвертое чтение, как и третье, применительно к другим обычным федеральным законам, предназначено для того, чтобы депутаты имели возможность еще раз взвесить законопроект как с точки зрения его концепции, реальности и значения, так и оценить обоснованность внесенных поправок.

После этого  процедура практически идентична  той, которая предусмотрена для обычных федеральных законов. Закон о федеральном бюджете рассматривается Советом Федерации, который также может одобрить его или не одобрить, не внося изменений. В случае одобрения он направляется Советом Федерации Президенту РФ. Если же Совет Федерации не одобрит закон о федеральном бюджете, и Государственная Дума преодолеет вето верхней палаты, то закон направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования. В свою очередь, вето Президента РФ также, как и в ситуации с обычными федеральными законами, преодолевается в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

Необходимо  отметить, что законодательная процедура  принятия законов в основном заявлена непосредственно в Конституции  РФ. Поэтому в случае принятия новых  федеральных законов, не представляющих собой поправки к Конституции, законодательная процедура существенных изменений не претерпит.

Наряду с  основными стадиями в законодательном  процессе могут присутствовать дополнительные, так называемые факультативные стадии. К ним относятся:

 

1) преодоление  разногласий, возникших между  Советом Федерации и Государственной  Думой в связи с отклонением  Советом Федерации принятых Государственной  Думой законов;

 

2) повторное  рассмотрение Государственной Думой  и Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ.

 

Несовершенство  принятого закона обычно связывают  с законотворческими ошибками. Замечено также: чем сложнее законодательная  процедура, тем выше качество принятого  закона, и, наоборот, упрощенный подход к ней порождает ошибки в законе. По сложившимся представлениям законотворческая ошибка - это результат несоблюдения законодательным органом общепринятых правил, стандартов и требований в области разработки и принятия законодательных актов.

По мнению ученых, они связаны с недостатками и упущениями, возникшими на стадии проектирования норм права, переводом имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно - правовых установлении. Хотя проектирование любого закона и является творческим процессом, его результаты должны соответствовать определенным, достаточно формализованным критериям, в первую очередь - положениям Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным нормам международного права, а также правилам законодательной техники, формальной логики и современного русского литературного языка.

Отступление от правил законодательной техники, русского литературного языка и формальной логики при подготовке закона неизбежно  порождает законотворческие ошибки, в результате которых возникают  пробелы или противоречия, нечеткие или неясные правовые предписания и так далее. Закон, содержащий многочисленные законотворческие ошибки, породит ошибки при его исполнении. Обычно это законы, принятые в спешке, из популистских интересов или под давлением авторитетных политических деятелей.

Являясь официальным  документом государства, закон должен быть написан особым стилем, призванным обеспечить точное и ясное закрепление  воли государства в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Законодательный  текст "не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания.

 

Президент Российской Федерации в одном из своих  посланий Федеральному Собранию Российской Федерации так охарактеризовал законотворчество: «принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу    

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

        Особенности принятия федеральных конституционных законов

 

Принятие федеральных  конституционных законов происходит в соответствии с ч.2 ст. 108 Конституции  и положениями регламентов палат  Федерального Собрания.

Понятие “принятый  федеральный закон” используется в  федеральной Конституции в двух значениях. Под принятым федеральным законом в смысле ч.1 ст. 105 Конституции РФ подразумевается, что закон принят в таком виде, что уже никто из участников законодательного процесса, кроме нижней палаты, не может изменить его редакцию. И если он будет одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ, то только в том виде, в каком был принят Государственной Думой. А в ч. 1 ст. 107 Конституции РФ подразумевается под принятым федеральным законом федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции РФ, повторно принятый Государственной Думой федеральный закон согласно ч.5 ст. 105 Конституции РФ (преодоление вето верхней палаты) и федеральный закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции РФ (преодоление вето Президента РФ).

Федеральный конституционный  закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертых голосов от общего числа  членов Совета Федерации и не мене двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Внесенный проект федерального конституционного закона должен быть одобрен Государственной Думой, после чего он рассматривается Советом Федерации и, в случае одобрения, считается принятым федеральным конституционным законом и направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Проект федерального конституционного закона проходит три  чтения в Государственной Думе, если Государственной Думой применительно  к конкретному проекту не будет принято иное решение. Процедура прохождения проектов федеральных конституционных законов через чтения в Государственной Думе идентична процедуре прохождения проектов федеральных законов, за исключением того, что все решения принимаются установленным конституцией квалифицированным большинством голосов.

Для того, чтобы  Государственная Дума  одобрила проект федерального конституционного закона, необходимо, чтобы за него проголосовало  не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В соответствии с ч.3 ст.95 Конституции РФ число  депутатов, установленное для Государственной  Думы составляет 450 депутатов. Таким  образом, для одобрения Государственной  Думой проекта федерального конституционного закона требуется, как минимум, 300 голосов депутатов Государственной Думы. Одобренный Государственной Думой проект федерального конституционного закона рассматривается Советом Федерации, который вправе либо одобрить его не менее чем тремя четвертями голосов, что составляет 134 голоса членов Совета Федерации, либо отклонить его. В случае отклонения, как правило, создается согласительная комиссия палат Федерального Собрания, в заседаниях которой участвуют представители Президента РФ и Правительства РФ. В результате работы согласительной комиссии в большинстве случаев появляется по существу новый проект федерального конституционного закона, который должен пройти все определенные Конституцией стадии одобрения. При этом не исключено, что проект не будет одобрен Государственной Думой либо Советом Федерации.

 

Принятый федеральный  конституционный закон в течение  четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Конституция не содержит в себе положений, предоставляющих Президенту право  отклонять принятые Федеральным  Собранием конституционные законы. В юридической литературе высказано справедливое мнение о том, что в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального конституционного закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным конституционным законом" в смысле ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением, не предусмотренным статьей 108 Конституции РФ, поскольку установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. При этом споры между субъектами законодательного процесса, включая главу государства и палаты Федерального Собрания, в связи с порядком принятия федерального конституционного закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации.

 

 Рассмотренную  процедуру принятия ФКЗ можно  проиллюстрировать на примере  проекта федерального конституционного  закона N 54268-4 "О референдуме Российской Федерации.

 

Законопроект  был внесен Президентом РФ. Предварительно

 

1.      17.05.2004 законопроект получил заключение  Правительства РФ (письмо N П27-160).

 

2.      18.05.2004 распоряжением Президента  РФ N 217-рп направлен в Государственную Думу РФ.

 

3.      20.05.2004 принят к рассмотрению протоколом  заседания Совета ГД N 27.

 

4.      31.05.2004 принято заключение Комитета  ГД по конституционному законодательству  и государственному строительству  N 3.1-13/1061.

 

5.      31.05.2004 дано заключение Правового управления Аппарата ГД N вн 2.21/1889.

 

6.      02.06.2004 законопроект принят ГД  в первом чтении постановлением N 612-IV ГД.

 

7.      08.06.2004 дано заключение Правового  управления Аппарата ГД N 2.2-1/2077.

 

8.      11.06.2004 законопроект принят ГД во втором чтении постановлением N 709-IV ГД.