Государственные реформы Петра I

Поначалу у Петра I отсутствовала  четкая программа реформ в сфере  государственного правления, и царь просто упразднял старые приказы  и создавал новые. В 1701 году возникло новое учреждение при царе – Ближняя Канцелярия или Консилиум (Совет) министров, – состоявшее из 8 доверенных лиц, осуществлявших контроль за финансовой деятельностью приказов. Затем канцеляриями стали называться отделения московских приказов в Петербурге – Адмиралтейский, Артиллерийский, Посольский. Постепенно реальная власть сосредоточилась в канцеляриях, а Боярская Дума совсем утратила свое значение. В 1704 г. состоялось её последнее заседание.

Образование Сената. Пётр I во время своих постоянных отлучек, часто мешавших ему заниматься текущими делами управления, неоднократно (в 1706, 1707, 1710) вручал дела нескольким избранным лицам, от которых требовал, чтобы они, «не обращаясь к нему ни за какими разъяснениями, вершили дела, как им дать ответ в день судный». Сначала такие полномочия носили характер временного личного поручения; но в 1711 они были возложены на созданное при этом 22 февраля учреждение, получившее имя Правительствующий Сенат, который занял место Боярской Думы и создававшееся, как коллегиальное учреждение. Его прообразом стала Ближняя Канцелярия. Основную задачу Сената Пётр сформулировал так: «Смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать, понеже деньги суть артериею войны».

Учреждение Правительствующего Сената было важным шагом складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся  послушным орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед  монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными штрафами.

Сенат состоял из 9 человек и  со временем превратился из временного в постоянно действующее высшее правительственное учреждение, что  было закреплено Указом 1722 года. Все его члены были назначены царем из числа его непосредственного окружения (Трое являлись представителями знати – князья М. В. Долгорукий, Г.И. Волконский, П. А. Голицын, трое – бывшие члены Боярской думы и трое – из дворян. Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам.

В силу того, что разделение властей  на законодательную, исполнительную и  судебную в то время отсутствовало  и в силу того, что Сенат заменял  монарха, в полномочия которого входили  любые, даже самые незначительные дела текущего управления; круг ведомства Сената был очень велик и не мог получить определенные очертания.  В указе, изданном несколько дней после учреждения Сената (Полное Собрание Законов № 2330), Петр определяет, что по отбытии его Сенату следует делать: «суд имеет нелицемерный, расходов напрасные отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; вексели исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить фискалов». Это, очевидно, не полный перечень предметов ведомства, а скорее инструкция, на что обратить преимущественное внимание. В общем и целом Сенат контролировал правосудие, ведал торговлей, сборами и расходами государства, наблюдал за исправностью отбывания дворянами воинской повинности, ему были переданы функции Разрядного и Посольского приказов и многие-многие другие.

Указом от 27 апреля 1722г. «О должности  Сената» Петр I дал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором.

В своей деятельности Сенат не был  учреждением хоть в чем-либо ограничивающим власть царя; это был орган, действующий  только по препоручению царя и отвечавший перед ним.  Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Однако Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией.

Состав Сената складывался постепенно. Первоначально Сенат состоял  из сенаторов и канцелярии, позднее  в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам и Сенатская  контора по вопросам управления. Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы Канцелярия была единственным исполнительным органом Сената.

В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената.

Сенатская контора в Москве учреждена 12 января 1722г. В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль за исполнением указов, посылаемых Сенатом в губернии.

Отношения Сената с губерниями создавались  отношениями его с губернскими  комиссарами, по два от каждой губернии, которые назначались губернаторами. Комиссары принимали указы и  следили за их исполнением. После учреждения коллегий, которые становятся связующим звеном Сената с губерниями, значение комиссаров падет.

Так же немаловажной функцией Сената была функция назначения на все военные  и гражданские должности, заведование  всем служилым сословием, ведение ему списков, производство смотров и наблюдение за укрывательством от службы.

Через несколько дней после учреждения Сената, 5 марта 1711, была создана должность  фискалов. Учреждение института фискалов, а в дальнейшем и прокуратуры  в системе органов государственной власти было так же одним из явлений связанных с развитием абсолютизма.  Обязанность обер-фискала (впоследствии генерал-фискал) с четырьмя помощниками при Сенате; в каждой губернии провинциал-фискалов с тремя помощниками; во всяком городе одного или двух городовых фискалов состояла в негласном тайном надзоре за деятельностью учреждений: они выявляли случаи нарушения указов и злоупотреблений полномочиями, все неправедные действия, наносившие ущерб государству (казнокрадство, взяточничество, нарушение законопорядка и т.д.) и доносили Сенату и царю. Фискалы являлись орудиями надзора над местными учреждениями. Петр поощрял рвение фискалов к доносам, вознаграждая их половиной штрафов, взысканных с обвиняемых, а также освобождая от податей, подсудности местной администрации, а главное – от всякой ответственности за неправый донос. Позже это было изменено в связи с многочисленными жалобами на работу фискалитета.

Когда прекратились постоянные отлучки  Петра, вызвавшие учреждение Сената, вопрос о его закрытии не возникает. Сенат был органом, где производятся все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства. Он объединял в себе законодательную, административную и судебную власти. Значения Сената не подорвало даже учреждение (1718—1720) коллегий. Наоборот, с учреждением коллегий, куда отошла масса текущих мелких дел, значение Сената только повысилось. По указу 1718 г. «о должности Сената» все президенты коллегий по самому званию были сделаны сенаторами. Этот порядок просуществовал недолго; медленность сенатского делопроизводства заставила Петра признать (в указе 12 января 1722 г.), что президенты коллегий не имеют достаточно времени, чтобы выполнять сверх того и обязанности сенатора.

Из всех учреждений, когда-либо состоявших при Сенате, наиболее практическое значение имел институт прокуратуры, появившийся в 1722 г. К учреждению прокуратуры Петр пришел не сразу. Постоянные распри между сенаторами заставили Петра поручить кому-либо наблюдение за ходом сенатских заседаний. 12 января 1722 г. на смену помесячно сменявшимся  штаб-офицерам гвардии появляется прокуратура в виде сложной и стройной системы надзора не только над Сенатом, но и над всеми центральными и местными административными и судебными учреждениями. Во главе прокуратуры стоял генерал-прокурор, «око государево», как начальник сенатской канцелярии и как орган надзора за сенатским присутствием с точки зрения соответствия сенатских решений Уложению и указам. Помощником генерал-прокурора в Сенате был обер-прокурор.

В последние годы царствования Петра, когда он после окончания Северной войны стал много внимания уделять делам внутреннего управления, чрезвычайные полномочия, которыми был наделен Сенат, потеряли свой смысл. Уменьшение власти Сената сказывается главным образом в области законодательства. Теперь без подписи Петра ни один указ не считался действительным.

С 1711 по 1714 г. местом пребывания Сената была Москва, но иногда на время, в целом  или в лице нескольких сенаторов, он переезжал в Петербург, который  с 1714 г. стал постоянным его местопребыванием; в Москву с тех пор Сенат переезжал только временно, в случае поездок туда Петра на продолжительное время. В Москве осталась часть сенатской канцелярии под названием «канцелярия сенатского правления». 19 января 1722 г. в Москве были учреждены конторы от каждой коллегии, а над ними поставлена сенатская контора из одного сенатора, ежегодно менявшегося, и двух асессоров. Целью этих контор было облегчение отношений Сената и коллегий с московскими и провинциальными учреждениями и производство мелких текущих дел.

Образование коллегий. Сенат как правительство мог принимать решения, но для их исполнения требовался административный аппарат. В 1717—1721 годах была проведена реформа исполнительных органов управления, в результате которой система 44 приказов с их расплывчатыми функциями была заменена по шведскому образцу 11 коллегиями — предшественниками будущих министерств. В отличие от приказов функции и сферы деятельности каждой коллегии были строго разграничены, а действовать они должны были не на основании обычая и прецедента, а руководствоваться четкими правовыми нормами и должностными инструкциями.

Основой для регламента коллегий послужило  шведское законодательство, в котором  на тот момент коллегии функционировали  лучше всего в Европе.

В одночасье упразднить всю приказную систему оказалось делом непростым, поэтому от единовременного упразднения пришлось отказаться. Приказы либо поглощались коллегиями, либо подчинялись им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь приказов). Коллегии не охватывали всех отраслей управления. По-прежнему дворцовое, ямское, строительное, медицинское дело и некоторые другие находились в ведении специальных приказов, палат и контор.

Деятельность коллегий определял  Генеральный регламент, утверждённый Петром 28 февраля 1720 года. Полное название этого нормативного акта: «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют».

Он устанавливал общие положения  управления, штаты и порядок делопроизводства, получивший название «коллежского»  по названию учреждений нового типа - коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях  получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии.

Уже в 1718 году был принят реестр коллегий:

• Коллегия чужестранных (иностранных) дел – координировала деятельность дипломатических агентов, заведовала отношениями и переговорами с иностранными послами, осуществляла дипломатическую переписку.
• Военная коллегия — комплектование, вооружение, снаряжение и обучение сухопутной армии.
• Адмиралтейств-коллегия — военно-морские дела, флот.
• Юстиц-коллегия — ведала вопросами гражданского судопроизводства (при ней действовала Крепостная контора: регистрировала различные акты — купчие, о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства).
• Коммерц-коллегия — вопросы судоходства, таможни и внешней торговли (С организацией Главного магистрата (1720г.) вопросы внутренней и внешней торговли отошли в его ведение. Функции Главного магистрата как центрального учреждения заключались в организации развития торговли и промышленности в городах и управление посадским населением).
• Штатс-контор-коллегия — ведала расходами государства.
• Камер-коллегия — сбор доходов государства: назначение лиц, заведовавших сбором государственных доходов, установление и отмена податей, соблюдение равенства между податями в зависимости от уровня доходов.
• Ревизион-коллегия — контроль сбора и расходования казённых средств.
• Берг-Мануфактур-коллегия — горно-металлургическое дело.
• Мануфактур-коллегия — лёгкая промышленность.
• Тайная канцелярия (1718г.) ведала сыском и преследованиями по политическим преступлениям (дело царевича Алексея).
• Вотчинная коллегия образованная в 1721г. разрешала земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные решения по поместным и вотчинным делам.
• Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722г., она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине.

Кроме того действовали Преображенский приказ (политический сыск), Соляная  контора, Медный департамент, Межевая  канцелярия.

Самыми главными коллегиями называли Военную, Адмиралтейскую и Иностранных  дел.

С 28 февраля 1720 года Генеральный регламент  ввёл единую для всей страны систему  делопроизводства в государственном  аппарате. Согласно регламенту коллегия состояла из президента, вице-президента, 4-5 советников, 4 асессоров. Штат коллегии состоял из секретарей, нотариуса, переводчика, актуариуса, копиистов, регистраторов и канцеляристов. При коллегиях состоял фискал (позднее прокурор), который осуществлял контроль за деятельностью коллегий и подчинялся генерал-прокурору. Коллегии получали указы только от монарха и Сената и имели право не исполнять указы последнего, если они противоречили указам царя. Коллегии выполняли сенатские указы, присылали копии своих решений и доклады о своей деятельности в Сенат.

Сенат участвовал в назначении президентов  и вице-президентов коллегий (при назначении президента учитывалось мнение царя (императора). Президент был первым лицом в коллегии, но он ничего не мог постановить без согласия членов коллегии. Вице-президент замещал президента во время его отсутствия; обычно же помогал ему в исполнении его обязанностей как председателя коллегии.

Заседания коллегий проходили ежедневно, кроме воскресных и праздничных  дней. Начинались они в 6 или 8 часов  утра, в зависимости от времени  года, и продолжались 5 часов.

Материалы для коллегий готовились в Канцелярии коллегии, откуда передавались в Общее присутствие коллегии, где обсуждались и принимались большинством голосов. Вопросы, по которым в коллегии не удалось принять решение, передавались в Сенат – единственное учреждение, которому коллегии были подчинены.

Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность  за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение  справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии.

На правах коллегий находились два  учреждения: Синод (1721 г.) и Главный  магистрат (1720 г.).

Синод был главным центральным  учреждением по церковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял финансовый контроль, ведал своими вотчинами и отправлял судебные функции в отношении таких преступлений как ересь, богохульство, раскол и т.д. Особо важные решения принимались общим собранием - конференцией. В Регламенте Духовной коллегии (1721) верховенство власти царя получает юридическое закрепление. Следовательно, образование Духовной коллегии символизировало превращение церковного управления в одну из отраслей государственного управления и свидетельствовало о подчинении церкви царю.