Государственные реформы Петра I

Итак, коллегии подчинялись Сенату, а им — губернская, провинциальная и уездная администрация.

Однако в работе коллегий были и  свои минусы – грандиозный замысел  Петра I разграничить ведомственные функции и дать каждому чиновнику чёткий план действий, был претворён в жизнь не полностью. Зачастую коллегии подменяли друг друга (как когда-то приказы). Вне сферы контроля коллегий долгое время оставались важнейшие функции — полиция, просвещение, медицина, почта. Постепенно, правда, система коллегий дополнялась новыми отраслевыми органами.

Император. Всю пирамиду государственной власти венчал император. После победы в Северной войне и подписания Ништадского мира со Швецией Россия стала империей. 22 октября 1721 г. Сенат и Духовный Синод преподнесли Петру I титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского», Петра Великого. Принятие этого титула соответствовало юридическому оформлению абсолютной монархии.

Петр I стал первым абсолютным монархом (самодержцем) в истории Российского государства. Однако в некоторых работах самодержавными считаются некоторые предшественники Петра на российском престоле. Но ни великий князь Иван III, ни Иван IV (Грозный), первый на Руси официально принявший титул царя и наиболее активно утверждавший свое могущество, ни Алексей Михайлович, не стали самодержавными (абсолютными) монархами. В силу объективных причин они не могли устранить представительные органы (прежде всего Боярскую Думу) с политической арены. Только после фактического слияния всех русских земель в единое государство, отрыва царя от старой аристократии, уменьшения политической роли последней стала возможной полная ликвидация боярской Думы и Земских соборов. Таким образом, в результате объективного вызревания внутренних и внешних объективных условий, а также благодаря благоприятному стечению субъективных факторов, в России действительно утвердилось самодержавие (абсолютизм).

С этих пор монарх не был ограничен  в своих полномочиях и правах никакими высшими административными  органами власти и управления. Император  обладал всей полнотой власти в государстве. Авторитарность правления абсолютного монарха характеризовалась нетерпением к инакомыслию, введением единообразования в систему государственных органов, стремлением регламентировать быт, нравы, всю общественную жизнь, развитие культуры.

Монарх был главою государства, церкви, высшим судьей, верховным главнокомандующим, в его исключительной компетенции было объявление войны, заключение мира, подписание договоров с иностранными государствами. Монарх рассматривался как верховный носитель законодательной и исполнительной власти. Все акты органов власти, управления и суда издавались от его имени.

Система государственного управления, созданая в первой четверти XVIII в. сохранилась и после смерти Петра I. Во второй четверти XVIII в. в нее вносились лишь частичные изменения, не затрагивавшие главных принципов управления. Наиболее крупные изменения при преемниках Петра были связаны с созданием Верховного Тайного совета в 1726 г. и реформой местного управления в 1727 г.

3. Реформы местного и городского управления

Областная реформа. К первому этапу Петровских реформ относится областная реформа 1708 – 1715гг. Ее проведение было продиктовано множеством изъянов, обнаруженных событиями первого десятилетия XVIII в. При огромных расстояниях в нашей стране и средствах сообщения того времени невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Движения в Астрахани, на Дону и в Башкирии обнаружили неспособность власти на местах подавить очаги недовольства в самом зародыше. Не справлялась местная администрация и со своевременным набором рекрутов. Малоэффективной оказалось деятельность Ратуши и земских изб со сбором налогов. В отличие от XVII в., где земли были разного рода, имели различные размеры, наименования, статус; новая петровская реформа установила единую систему административно-территориального деления, созданная по определенным принципам и носящая в определенной мере буржуазный характер, которая старалась преодолеть все те изъяны устаревшей системы XVII в..

Суть областной реформы состояла во введении промежуточной инстанции  между уездами и приказами  – появились губернии и провинции. Указом от 18 декабря 1708г. вводится новое  административно-территориальное деление, по которому страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую, Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713-1714 г.г. образованы еще три: из Казанской выделены Нижегородская и Астраханская губернии, из Смоленской - Рижская губерния.  Во главе губерний стояли губернаторы, которые ведали расположенными на территории губернии войсками и были наделены всей полнотой административной и судебной власти. Не случайно губернаторами царь назначил самых надежных соратников: А.Д. Меньшикова, Ф.М. Апраксина, Д.М. Голицына, Т.Н. Стрешнева и др.

В подчинении губернаторов находилось 4 помощника: обер-комендант возглавлял военное ведомство, обер-комиссар и обер-провиантмейстер отвечали за денежные и хлебные сборы, ландрихтер управлял судебными делами. Губернии делились на провинции (во главе - обер-комендант), а последние – на уезды (во главе - комендант). Коменданты были подчинены обер-коменданту, обер-комендант - губернатору, последний Сенату.

В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (советников от дворян от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

Областная реформа имела два  следствия: первое состояло в значительном увеличении штрафа чиновников, которые  опустошали управляемые территории поборами в свою пользу. Другое следствие областной реформы – ломка существовавшего аппарата: прекратили существование областные приказы – Казанского дворца, Сибирский, Смоленский; прекратила существование Ратуша и ее местные органы – земские избы, поскольку сбором налогов стала ведать областная администрация.

Однако первая областная реформа  не решила поставленных задач, а лишь значительно увеличила число  государственных служащих и затраты  на их содержание.

В 1719—1720 годах была проведена вторая областная реформа.  В 1718 г. Сенат  установил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719 г. было дано четкое расписание губерний, провинций и городов по губерниям и провинциям. С этого периода деление на провинции вводится на территории всей страны. Провинция становится основной единицей областного управления.

Губернии делились на 50 провинций. В пограничные провинции назначаются  также губернаторы, а во внутренние - воеводы. За губернаторами остается командование войсками и общий надзор за управлением, а основной единицей местного управлений становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления, и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д.

Провинциальные воеводы подчинялись  губернаторам только по военным делам, в остальном они были независимы от губернаторов. Они занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов с казенных заводов, заботились о внешней безопасности провинций, а с 1722г. осуществляли судебные функции.

Воеводы и администрация провинций назначались Сенатом и подчинялись непосредственно коллегиям.

Провинции в свою очередь были разделены  на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами. Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт.

Постепенно количество губерний росло. Рост их числа и уменьшение территорий привели к упразднению провинций, созданных в начале века, ставших излишним промежуточным звеном.

Главной особенностью органов местного управления I четверти ХVШ в., было то, что они наряду с административными исполняли еще и полицейские функции.

Реформы городского управления. Началом реформы городского управления можно считать 1699 год, когда Петр I приказал учредить Бурмистерскую палату, Ратушу, с подведомственными земскими избами. В губернских городах были созданы магистраты, в уездных - ратуши. В их ведении находилась торгово-промышленное население городов по части сбора податей, повинностей и пошлин. Тем самым посадское население было выведено из ведения воевод.

Цель реформы состояла в улучшении условий развития торговли и промышленности. Создание Ратуши способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации, в городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено заниматься делами всего городского сословия в России. По регламенту Главного магистрата, учрежденному в 1721 г., городское сословие стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии:

• первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера;
• вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.

Гильдии управлялись  гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения выбирал  своих старост и десятских, которые  могли доносить магистрату о своих  нуждах и просить их об удовлетворении.

Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление на гильдии оказалась  чистейшей формальностью, так как  проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения.

Вместе с тем, деятельность органов городского управления в  значительной степени контролировалась государственными органами. Магистраты подчинялись им в вопросах суда и торговли. Выборы в магистраты бурмистров и ратманов были возложены на губернатора. В обязанности магистратов входили вопросы полицейской службы, благоустройство городов, продажа отписного имущества, окладные и неокладные сборы, обеспечение мануфактур компанейщиками, учреждение полиции, контроль за правосудием.

Контроль за деятельностью  государственных служащих. В результате реформ центрального и местного аппарата управления образовалась огромная армия чиновников. И чем больше и многочисленней был этот аппарат, тем в большей мере он был подвержен болезни, которая свойственна любой бюрократии - коррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказанности. Поэтому Петр I пытался найти формы контроля за деятельностью госаппарата. Эти формы были многообразны: ведомственный контроль коллегии за деятельностью их местных уполномоченных; контроль Сената за всем аппаратом, в том числе и коллегиями; ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль и проверку счетов. Но и этого было недостаточно. Поэтому в 1711 г. учреждаются должности фискалов во главе с генерал-фискалом, назначаемым государем,  и его помощником обер-фискалом, назначаемым Сенатом (от лат. fiscus - государственная казна). Фискалы призваны были оберегать казну путем выявления взяточников и казнокрадов и составлять доносы. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата — особое судебное присутствие из четырёх судей и двух сенаторов (существовала в 1712—1719 гг.).

В 1715 г. специальным указом царь установил, что за донос на взяточника и казнокрада, а также на тех, кто злоумышляет  против государства, доносчик в случае подтверждения его доноса получит  половину имущества виновного, а  холоп, донесший на своего господина, - вдобавок еще и волю. В стране поднялась такая волна доносов, что в 1718 г. царю пришлось издать указ о том, чтобы “подметные письма” (доносы) сжигали на том месте, где их обнаружили, не распечатывая и не читая. Дело в том, что доносчики, опасаясь нередких в таких случаях пыток, подбрасывали анонимки (“подметные письма”) к дверям государственных учреждений или церквей. Тогда в 1722 г. Петр I издал указ об учреждении должности генерал-прокурора (“ока государева”). Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры в Сенате и в Синоде, прокуроры в коллегиях и в губерниях. Они должны были присутствовать на заседаниях тех учреждений, при которых они были учреждены и осуществлять гласный общий надзор за законностью и исполнением указов и повелений императора и Сената. А за всеми учреждениями, в том числе и Сенатом, и Синодом, и прокурорами, и фискалами наблюдало “недремлющее око” Тайной канцелярии. Но, тем не менее, ничто не помогало. Взяточничество и казнокрадство процветало.

Тем самым итоги реформирования органов власти и управления можно назвать противоречивыми. К его положительным результатам можно отнести отмирание сословно-представительных органов управления (Земские соборы, приказы). С другой стороны, реформы тормозились отсутствием должных форм контроля соблюдения законности высших чиновников со стороны императора.

4. Военная реформа

Началом формирования флота и армии  можно считать то время, когда  Петр стал царем и предоставил  руководство страной родственникам  своей жены, Лопухиным, отдаваясь  при этом «нептуновым да марсовым потехам».

Петр окружил себя способными, энергичными  помощниками и специалистами, особенно военными. Среди иностранцев выделялись: ближайший друг царя Ф. Лефорт, опытный  генерал П. Гордон и др. А среди  русских постепенно формировалась сплоченная группировка сподвижников, сделавших впоследствии блестящую политическую карьеру: А. М. Головин, братья П. М. и Ф.М. Апраксины, А.Д.Меньшиков. С их помощью Петр устраивал маневры «потешных» войск, которые проводились в селе Преображенском. Особое внимание уделялось Петром становлению российского мореплавания. Уже в мае 1692 г. на Переславском озере был спущен на воду его первый «потешный» корабль, построенный при участии самого царя. В 1694 г. во время настоящего морского похода, устроенного царем, впервые был поднят российский красно-сине-белый флаг. За петровскими «военными забавами» скрывалась далеко идущая цель: борьба за выход России к морю.