Органы местного самоуправления в РФ

наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления

отнесен к компетенции  местного самоуправления и в каждом конкретном случае

определяется в уставе муниципального образования¹⁴.

    Классификация по количеству делегированных полномочий

 

            Еще одной возможной классификацией  может быть разделение как  выборных,

так и создаваемых  иным способом органов по объему, количеству делегируемых

полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

            И представительные, и исполнительные  органы местного самоуправления  могут

создавать постоянные или  временные специальные органы для  реализации отдельных

полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу (комитеты и

комиссии для решения  отдельных вопросов, самостоятельные  подразделения местных

администраций, муниципальные  организации и предприятия).

 

            Таким образом, делегирование  полномочий населения приводит  к созданию в

муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного

самоуправления с различной  компетенцией, различающихся по механизму  их создания,

качеству и количеству делегируемых им полномочий.

            Однако можно выявить и систематизировать  основные, наиболее

распространенные схемы  построения таких структур.

 

 

    II. Организационные модели муниципальных структур

 

            В основных чертах муниципальные  органы различных стран, за  немногим

исключением, обладают одним  общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: " С тех

пор как швейцарские  городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.)

окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения

муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада

построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный

избирательный корпус, как  база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3)

исполнительный орган, и 4) на верху этой пирамиды - должностное  лицо, облеченное

ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 20-х гг. этот почти

повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был

изменен в ряде стран  Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции,

от особого исполнительного  органа, поручив исполнительные функции единолично

высшему должностному лицу муниципального образования или  же соединяя как

распорядительную, так  и исполнительную власть в едином представительном органе."

 

            Рассмотрим примерные модели  организации местного самоуправления, которые

могут быть использованы в качестве базовых при определении  структуры органов

местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном  образовании, с учетом

социальной среды, условий  функционирования муниципального хозяйства  и

исторических традиций.

 

Возможные сочетания  трех традиционно устойчивых элементов  системы местной

власти - представительного  органа, исполнительного органа и  высшего должностного

лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах

распределения полномочий населения муниципального образования на решение

вопросов местного значения:

 

            Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются

в различных пропорциях в компетенции представительного  органа и выборного

высшего должностного лица.

 

            Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия

реализуются в компетенции  представительного органа.

 

            Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия

реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом

контрольные полномочия население оставляет за собой  и реализует их посредством

сходов либо созданием  специального выборного контрольного органа).

 

            Применение того или иного  варианта делегирования полномочий зависит от

численности населения  муниципального образования и размеров его территории, от

объема и сложности  решаемых населением вопросов местного значения¹⁵.

            Практический опыт позволяет  выделить при этих вариантах  следующие

основные модели организации  местного самоуправления:

    Вариант 1

 

            Понятно, что осуществление местного  самоуправления в крупном городе  или

территориальном муниципальном  образовании (районе) с развитой социальной и

технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства

потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие

правила жизнедеятельности  муниципального образования, но и достаточно

самостоятельного оперативного управления и согласования всего комплекса

муниципальных проблем, для осуществления которого и  требуется непосредственное

делегирование части  полномочий населения соответствующему должностному лицу.

Наделенный в результате прямых выборов населением соответствующей  компетенцией

глава муниципального образования получает право не только с большой степенью

самостоятельности осуществлять муниципальное управление, но и оказывать

значительное влияние  на процесс согласования неизбежных общественных

противоречий в рамках представительного органа.

            Данному варианту соответствует  модель организации местного  самоуправления,

при которой население  избирает как представительный орган, так и главу

муниципального образования, непосредственно и единоначально  возглавляющего

исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влияния на решения

представительного органа (право "вето"). Такая модель иногда условно обозначается

как: " совет - "сильный" мэр".

            Приведем примерное разграничение  компетенции при данной модели:

            представительный орган (избирается населением непосредственно):

 

    принимает  решения, имеющие обязательную  силу, в том числе по управлению

    муниципальными  финансами; 

    регламентирует  процесс управления муниципальным  хозяйством;

    обладает механизмом разрешения противоречий с главой муниципального

    образования  ( преодоление "вето" главы 2/3 голосов).

 

            глава муниципального образования  (избирается населением

непосредственно):

 

    осуществляет  непосредственное управление муниципальным хозяйством;

    самостоятельно  формирует исполнительные органы  и назначает соответствующих

    должностных  лиц; 

    имеет право  "вето" на решения представительного  органа.

 

Разновидности этой модели определяются, как правило, объемом  полномочий главы

муниципального образования - прежде всего в его отношениях с представительным

органом.

            Наиболее типичным способом формирования  коллегиального

представительного органа является избрание его членов через  одномандатные округа,

охватывающие всю территорию муниципального образования.

    Вариант 2

 

            Для небольших муниципальных  образований (средних и малых  городских,

крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель организации

местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в

компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов,

непосредственно избираемых населением.

            Для реализации своих решений  представительный орган формирует

соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующих

должностных лиц, наделяя  их необходимой компетенцией¹⁶.

            Многочисленность средних и малых  муниципальных образований обусловила

большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления по

варианту 2, различающихся  прежде всего по механизму реализации исполнительных

полномочий.

            В наиболее типичных случаях  исполнительные полномочия реализуются: 

 

            а) высшим должностным лицом,  избираемым для этой цели из  состава

коллегиального представительного  органа (модель "совет - "слабый" мэр").

 

            При этой модели высшее должностное  лицо, как правило, является членом

коллегиального представительного  органа и председательствует на его  заседаниях,

руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы назначения или

освобождения муниципальных  должностных лиц с представительным органом.

Представительный орган, избирая высшее должностное лицо, сохраняет право решения

кадровых назначений в исполнительных органах, утверждая и отклоняя все назначения

и увольнения, а также  осуществляя непосредственный контроль за деятельностью

исполнительных органов;

 

            б) членами коллегиального представительного  органа (модель "городская

комиссия/муниципалитет").

 

            При такой модели население  избирает членов коллегиального  органа

(муниципалитета), который  является одновременно и представительным, и

исполнительным органом  власти. При этом представительные полномочия

реализуются непосредственно  коллегиальным органом. Одновременно каждый из

членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные полномочия,

располагая для этого  необходимым административным аппаратом.

            В этом случае возможно также  наличие высшего должностного  лица,

избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило,

только представительскими функциями и не имеющего никаких  дополнительных

полномочий;

 

            в) муниципальным должностным  лицом, назначаемым представительным

органом с учетом профессиональной подготовленности (модель "совет -

управляющий").

 

            При реализации этой модели  коллегиальный орган состоит  из членов,

избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные

полномочия. Муниципальное  должностное лицо (управляющий) нанимается

представительным органом  на контрактной основе и осуществляет исполнительные

полномочия: руководит  всей структурой исполнительной власти, производит

назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным  в

управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленных решениями

представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по

решению представительного  органа.

 

            Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим

значением коллегиального органа, важным является обеспечение согласованности

возможных различных  общественных интересов. Это в наибольшей степени

обеспечивается путем  избрания членов коллегиального органа всем населением

муниципального образования (с созданием одного или нескольких многомандатных

округов).