Особенности социальной защиты государственных служащих во время прохождения и завершения государственной службы

Сущность же государственной  службы заключается в функциях которые  она исполняет. Что касается функций государственной службы, то их виды в нормативном порядке не определены. Полагают, что государственная служба органически связана с государством, с его местом и ролью в жизни общества. Она возникает вместе с государством как институт осуществления государственной власти. В деятельности государственных служащих реально осуществляются функции государства. Поэтому функции государственной службы в принципиальном плане в целом адекватны функциям государства.⁷

С этим мнением согласиться  нельзя. В наиболее общем виде функции  государства – это определяемые конкретно-историческими условиями  существования государства основные направления его деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих именно данному типу государства  формах и с помощью специфических  методов⁸.

Функции государства выполняют  все государственные органы, реализующие  государственную власть. Соответственно выделяются виды государственной деятельности, отличающиеся своим назначением, субъектами, методами и формами осуществления  государственных функций.

Под функциями государственной  службы понимаются самостоятельные  и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий.

Правоприменительная функция  – это реальное претворение в  жизнь Конституции РФ, законов  и иных нормативных правовых актов  государства.

Правотворческая функция  – это разработка и принятие нормативных  актов. Государственная служба проявляет  себя также в процессе подготовки законов в Федеральном Собрании и парламентах субъектов РФ.

Правозащитная функция –  это обеспечение прав и свобод граждан.

Регулирующая функция  – это разработка и реализация государственной политики во всех областях жизни общества. Государственная  служба проявляет себя при подготовке разнообразных конкретных программ государственной деятельности, принятии всех основополагающих политических решений  и при их реальном осуществлении.

Организационная функция  – это обеспечение практической реализации компетенции государственных  органов, внутренней согласованности, их стабильного функционирования и  эффективного влияния на процессы в  обществе.

В совокупности перечисленные  функции характеризуют сущность государственной службы. Все функции  реализуются в публично-правовой форме. Государство придает общеобязательное значение государственно-служебной деятельности и государственно-служебным полномочиям и доводит эти установления до всего общества посредством законов и иных нормативно-правовых актов. Государственная служба реализует свои функции в конкретных правоотношениях, используя правоприменение и правоохрану. Таким образом, весь механизм публично-правового регулирования выступает формой реализации функций государственной службы.

2. Правовые основы государственной  службы

Правовую основу государственной  службы в Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты:

Конституция Российской Федерации. Конституция Российской Федерации  в части 4 статьи 32 одной из важнейших  форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу.

Федеральный закон «О государственной  гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ. Данный Федеральный  закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным  законом "О системе государственной  службы Российской Федерации" устанавливает  правовые, организационные и экономические  основы федеральной государственной  гражданской службы и государственной  гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Предметом регулирования  данного Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на федеральную государственную  гражданскую службу и государственную  гражданскую службу субъектов Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового  положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон «О системе  государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ (ред. от 11.11.2003). Данный Федеральный закон  в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и  организационные основы системы  государственной службы Российской Федерации, в том числе системы  управления государственной службой Российской Федерации.

Преобразования, происходящие в системе российского права, во многом связаны с осуществляемыми  в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи  государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы  реформирования государственно-служебного законодательства .

С одной стороны, административная реформа воздействует на систему  административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году ФЗ "О системе государственной  службы Российской Федерации" явилось  результатом проводимой в стране административной реформы.

Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной  Думой Федерального закона "О  государственной гражданской службе Российской Федерации". Этот Закон  называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом службы . В плане законотворческой деятельности находятся и другие законы (например, "О государственной службе казачества" ).

С другой стороны, административное право может само воздействовать на характер и содержание административной реформы. Создатели концепции административной реформы, с нашей точки зрения, в меньшей степени согласовывали  ее направления и этапы проведения с потребностями развития административного  права. Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых институтов.

В литературе новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями  о том, что они заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме, можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда "ИНДЕМ" Г. Сатаров оценивает ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие обоснования.

Кроме указанных нормативных  актов, правовую основу государственной  службы Российской Федерации также  составляет ряд подзаконных нормативных  актов:

1. Указ Президента Российской  Федерации «Об утверждении Положения  о персональных данных государственного  гражданского служащего Российской  Федерации и ведении его личного  дела» от 30 мая 2005 года N 609.

2. Указ Президента Российской  Федерации «О примерной форме  служебного контракта о прохождении  государственной гражданской службы  Российской Федерации и замещении  должности государственной гражданской  службы Российской Федерации»  от 16 февраля 2005 года N 159.

3. Указ Президента Российской  Федерации «О проведении аттестации  государственных гражданских служащих  Российской Федерации» от 1 февраля  2005 года N 110.

4. Указ Президента Российской  Федерации «О конкурсе на замещение  вакантной должности государственной  гражданской службы Российской  Федерации» от 1 февраля 2005 года N 112.

1.3 Статус государственного служащего.

Охарактеризовать современного государственного служащего можно, проанализировав социально-нормативные  характеристики чиновников, выявив те процессы, благодаря которым происходит отбор и становление слоя служащих. Методологической основой в этом выступает теория стратификации, выделяющая социальные общности на основе таких признаков, как образование, занятость, доходы и многое другое. При выделении стратификационных характеристик государственных служащих целесообразно применять многомерную стратификацию, так как это позволит составить представление о государственном служащем при помощи различных качественных особенностей его на современном этапе административной реформы.

Характерной чертой во взаимодействии различных социальных групп в  обществе является высокий динамизм и интенсивность политических процессов.

Социальный статус в современном  российском обществе выступает групповым  атрибутом. Социальные достижения личности рассматриваются с момента попадания  в команду, группу, структуру, которая  перемещается исключительно "в связке", и закрепления в ней, когда  и начинает действовать система  статусных поощрений. Социальный статус - это позиция индивида или группы в структуре общественных отношений, характеризующаяся правами и  обязанностями. Общество не только создает  социальные статусы, но и обеспечивает распределение людей по ним. Социальные статусы могут быть предписанными  и достигаемыми. Соотношение этих двух видов статусов есть, по существу, показатель политической и экономической  систем.

Исследователи государственной  службы выделяют следующие характеристики социального статуса государственных  служащих⁹:

• ими выполняется труд, который выражается в обосновании целей и направлений общественного развития, конкретной организации и регулировании общественной жизнедеятельности (публичных отношений), поведения и деятельности миллионов людей (упорядочение частных взаимосвязей);
• Их труд - интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный, состоящий в основном в осмыслении и продуцировании сложнейшей управленческой информации и воздействия на людей.
• Во всех их усилиях имплицитно (внутренне присуще) проявляется государственная власть, придающая им авторитет и должную гарантию.
• Знания и опыт государственных служащих не создают непосредственно потребительские ценности и не удовлетворяют индивидуальные потребности граждан, но формируют особый духовно-материальный "продукт", обеспечивающий рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений, явлений и процессов.
• Труд, выполняемый государственными служащими, является высокопрофессиональным и предъявляет к каждому из чиновников жесткие требования в смысле подготовки, личностных качеств, поведения и общения с людьми.

С помощью статуса упорядочивается, оформляется, регламентируется поведение  государственных служащих, усвоение ими соответствующих требований, мотивирование и стимулирование социальных действий. Статус государственных  служащих как социально-профессиональной общности складывается из правового  и социального статусов. Что касается правового статуса государственных  служащих в Российской Федерации, то он еще только формируется, что полностью  соответствует состоянию самого института государственной службы. Социальный статус государственных  служащих, хотя и подвержен традиционности, во многом зависит от происходящих в стране экономических и социальных реформ.

Отмечу, что в течение последних десяти лет в системе государственной службы России осуществлены четыре широкомасштабных сокращения персонала в пределах 25% каждое¹⁰. Разумеется, это определенным образом сказалось на социальном самочувствии чиновников и членов их семей.

Половозрастная структура  социальной общности государственных  служащих не соответствует аналогичной  структуре занятого населения страны. Более 70% государственных должностей замещают женщины¹¹. Это объясняется преобладанием женщин на должностях, отнесенных к старшим и младшим группам должностей, что непосредственно отражается на заработной плате.

Важным фактором, влияющим на социальный статус государственных  служащих, выступает общественное мнение. Будучи совокупностью, свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение соизмеряет уровень и результаты управления с потребностями и интересами, идеалами и ожиданиями граждан. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно, оно обладает свойством объективно "видеть" социальное явление. Уровень доверия населения к чиновникам, как показывают социологические исследования, недостаточно высок. Социальный статус чиновников тем устойчивее, чем более функционирование администраций направлено на удовлетворение интересов и потребностей именно этой территориальной общности граждан. Зачастую, выполняя указания вышестоящих властных органов, администрация пренебрегает интересами населения. Мнение чиновников значительно расходится с мнением населения при оценке деятельности и эффективности управления. Отчуждение, по мнению граждан, возникает потому, что чиновники руководствуются не интересами рядовых граждан, а своими личными интересами. Сами государственные служащие иначе расставляют для себя иерархию реальных интересов на службе. Разницу между оценками населения и самооценками чиновников можно объяснить рядом причин:

• Население имеет в виду не каких-то конкретных чиновников, а оценивается образ, стереотип.
• Государственная политика в настоящее время оценивается негативно, а так как именно государственные служащие ассоциируются с государством, то недовольство проводимыми реформами переносится на них.
• В общественном сознании не разграничиваются и не различаются политические силы и чиновничий аппарат, который занимается работой по обеспечению нормального функционирования государственного управления¹². Государственные служащие являются "заложниками" информационных систем, поскольку большинство граждан имеют очень приблизительное представление о реальной работе органов власти и ориентируются главным образом на оценки журналистов, случайные источники информации и слухи. Создаваемые в государственных учреждениях службы связи с общественностью, в лучшем случае "работают на руководителей". А главное служащие должны соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации, уметь общаться с прессой, владеть методами создания благоприятного отношения граждан к органам управления.