Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев в РФ

Миграционная служба считает членами  семьи только близких родственников, которые живут вместе (имеют один и тот же адрес и общий финансово-лицевой счет). Поэтому не стоит удивляться, если от ваших престарелых родителей или детей, живущих отдельно от вас, потребуют подать свое, независимое от вашего, ходатайство. По закону может получить статус один из членов семьи, прибывший на территорию России, если остальные члены семьи еще не выехали. Однако миграционные чиновники нередко отказывают в признании беженцем или вынужденным переселенцем, например, отца семейства, который приехал подготовить условия для переезда своих близких. Такие отказы противозаконны, их можно обжаловать через суд в течение месяца после получения отказа. Никто не имеет права требовать, чтобы Ваша семья сразу переезжала в полном составе. Закон определяет порядок предоставления статуса каждому человеку индивидуально, независимо от того, выехали или нет остальные члены его семьи. Другое дело, что переезд в одиночку вам же создаст дополнительные неудобства. Например, ссуду на строительство можно получить только на всю семью. Да и другие жизненно важные вопросы будут решаться так, будто получивший статус одинок. Когда же приедут остальные, то всю процедуру получения статуса им придется проходить заново. К тому же доказать факт преследования в этом случае будет сложнее. Лучше, конечно, чтобы оставшиеся на прежнем месте жительства члены семьи одновременно с тем, кто уехал первым в Россию, обратились с ходатайством о получении статуса в посольство (консульство) РФ.

Если говорить о экономических  причинах, по которым вы покидаете  страну то согласно закону, ни экономические, ни экологические, ни техногенные причины  сами по себе не могут служить основанием для предоставления статуса беженца  и вынужденного переселенца. Поэтому, заполняя бланк ходатайства, необходимо сосредоточиться исключительно на тех дискриминационных моментах, которые вынудили вас покинуть место постоянного проживания. О тяжелом экономическом положении стоит упомянуть лишь в том случае, если оно стало следствием преследований по признакам национальностей, вероисповедания и т.д.

Проверять сообщаемые беженцами  факты обязаны органы миграционной службы. Они вправе истребовать от соответствующих структур МИДа правоохранительных или других федеральных органов исполнительной власти информацию о положении в тех государствах, откуда прибыли мигранты. Есть общеизвестные обстоятельства, не требующие доказательств: вооруженные действия в горячих точках, этнические преследования в ряде стран, политические кризисы и т.д. Подтверждением тут служат, например, многочисленные сообщения в средствах массовой информации.

Если миграционная служба отказала вам в предоставлении статуса  не проверив изложенные в ходатайстве  факты, можно обратиться в суд.

Что касается правового  положения граждан бывшего СССР, выехавших в Россию до принятия закона «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», то они могли заявить о своем желании получить статус в течение двух месяцев после выхода законов РФ «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». В соответствии с новой редакцией этих законов ходатайство о предоставлении статуса может подавать человек, который находился на территории РФ и не мог вернуться в страну своего постоянного проживания по обстоятельствам, указанным в определении понятий «беженец» и «вынужденный переселенец». Если же предусмотренный двухмесячный срок уже пропущен, ходатайство о статусе от вас теперь никто не примет. Зато в соответствии с законом РФ «О гражданстве РФ вы можете настаивать на своем праве считаться гражданами России, так как на момент принятия Закона «О гражданстве» вы уже проживали на территории РФ. Это относится, в частности, к месхетинским туркам, покинувшим Узбекистан и к бывшим жителям Азербайджана.

Известно, что с 01.10.1993 г. прописка как разрешение на жительство в России отменена и носит теперь вроде бы регистрационный характер. Вынужденный переселенец, например, может самостоятельно выбрать место жительства, проживать не только у родственников, но и у любых других лиц, независимо от размера занимаемой ими жилой площади. Это - по закону, а на практике во многих местах все осталось как в старые времена. Хотя, наличие прописки или отсутствие ее в паспорте не может препятствовать получению статуса беженца или вынужденного переселенца. Прописка, называемая ныне регистрацией, и статус - разные, не зависящие друг от друга вещи.

2.3 Утрата статуса  беженца или вынужденного переселенца

В Законе «О беженцах»  указаны 3 основания утраты статуса: 1) если беженец получил российское гражданство (тогда он может приобрести статус вынужденного переселенца) или гражданство любого другого государства; 2) если он выехал из России на постоянное жительство в другую страну; 3) если добровольно обратился за помощью или защитой к тому государству, из которого ранее вынужденно уехал в Россию. Статус вынужденного переселенца утрачивается: 1) с принятием нового гражданства; 2) выездом из России на постоянное жительство; 3) по истечении срока действия статуса (5 лет). По закону человека можно лишить статуса беженца или вынужденного переселенца если человек получил статус на основании умышленно ложных сведений о себе или представил фальшивые документы. Если он осужден по вступившему в законную силу приговору суда за совершенное преступление. Для остальных членов семьи ничего не меняется (кроме уменьшения связанных с составом семьи норм предоставления жилья, ссуд, пособий и т.п.). Территориальный орган миграционной службы обязан выдавать беженцу и вынужденному переселенцу удостоверение установленного образца. Документ должен выдаваться каждому члену семьи старше 18 лет. Сведения о детях моложе 18 лет вписываются в удостоверение только одного из родителей. Законом «О вынужденных переселенцах» прямо предусматривается, что Удостоверение действует на всей территории Российской Федерации. Так что, получив статус, допустим, в Назарово, вы сохраняете все предусмотренные законом права, оказавшись хоть в Воркуте, хоть в Магадане.

2.4. Правовые  проблемы реализации статуса  беженцев и вынужденных переселенцев. Проблемы самозащиты беженцев  и переселенцев

В первую очередь, коснемся некоторых проблем, непосредственно связанных с определением статуса беженца.

Проблема разработки эффективно и четко действующей  процедуры определения статуса  стоит чрезвычайно остро. К сожалению, едва ли какое-нибудь из наших государств может похвастаться наличием такой процедуры. В некоторых странах закон о беженцах принят недавно и статус не предоставлен еще ни одному ходатайствующему, но дано уже множество отказов. Неграждан бывшего СССР, т.е. людей из дальнего зарубежья, получивших статус в России, более 500 человек. Для такой страны, как Россия, и 500 тыс. было бы немного. В частности, афганцы, находящиеся на территории России, имеют все основания претендовать на предоставление им статуса беженца. Однако Россия уже много лет не может решиться легализовать их положение на своей территории, хотя, казалось бы, власти должны быть заинтересованы в том, чтобы проживающие в стране люди имели определенное правовое положение²⁸.

Чтобы решение о предоставлении статуса принималось на основе объективных данных, ответственным лицам необходимо иметь надежные источники информации о положении в местах исхода беженцев. Неправительственные организации основным источником информации называют Управление Верховного комиссара ООН. А по сведениям, полученным из самих представительств УВКБ ООН, за информацией к ним чаще обращаются правозащитники и юристы, оказывающие помощь беженцам, а не миграционные службы. Довольно редко органы миграции учитывают мнение экспертов, ученых; их оценки, к сожалению, не принимаются во внимание. Власти, определяя статус, с большим доверием относятся к полученным из страны исхода сведениям, которые не могут служить адекватной информацией и должны использоваться с большой осторожностью.

Как правило, от ходатайствующих  о предоставлении статуса требуют подтверждения того, что они подвергались преследованиям в прошлом. Если это и не обязательно, то уж во всяком случае весьма желательно при определении статуса. Однако мы знаем, что существует большая категория лиц, ищущих убежище, которым реальная опасность возвращения служит достаточным обоснованием для обращения за статусом беженца. К сожалению, все это принимается во внимание весьма в малой степени²⁹.

Фактически почти не используется возможность применения процедуры, когда статус предоставляется без личных бесед на основании общеизвестных фактов относительно места, откуда человек прибыл. Такая процедура применялась прежде, в советское или непосредственно последовавшее за распадом СССР время, до присоединения наших государств к Конвенции 1951 г. и до появления соответствующего внутреннего законодательства. Таким образом получили статус беженцы из Армении в Азербайджане и беженцы из Азербайджана в Армении и России. Прискорбно, что с появлением правовой базы такой способ определения статуса перестал применяться. Сейчас опасения вызывает то, что право жертв карабахского конфликта называться беженцами подвергается сомнениям, поскольку они не прошли надлежащей процедуры определения статуса³⁰.

Возможность обжалования  отказа в предоставлении статуса беженца и доступность процедуры обжалования также не всегда очевидны³¹.

Есть еще один момент, который необходимо учитывать: на постсоветском  пространстве нет традиции обращения  в суд. Такой образ действий представляется не слишком этичным. Приходится убеждать не только беженцев, но и официальных лиц, что это единственный цивилизованный способ разрешения конфликтов, что отношения в судебном процессе не надо переносить в сферу личных отношений. Более того, иногда при отсутствии отработанной законодательной базы чиновник заинтересован в судебном решении, снимающем с него груз ответственности.

Особенно важным становится квалифицированное применение критерия определения статуса беженца: создание эффективных, детально разработанных  процедур, позволяющих наиболее точно выяснить, удовлетворяет ли заявитель определению Конвенции 1951 г.

Основная часть процедуры  определения статуса беженца  — доказательство того, что ходатайствующий  действительно соответствует определению  беженца. В этом смысле критерий, или  стандарт доказательства, обоснованности ходатайства о предоставлении статуса — одна из важнейших задач, которую мы должны научиться решать³².

Отметим, что в последние  десять лет Российская Федерация  переживает некий законодательный  бум, который характеризуется как количественными, так и качественными показателями. Курс на законодательное регулирование самых различных вопросов общественной жизни (количественный аспект) представляется правильным, когда регулируются вопросы права или процесса. Но законодатель пошел по пути детализации и процедурных правоотношений (качественный или содержательный аспект), что, с одной стороны, заслуживает положительной оценки, так как ограничивает чиновничье усмотрение, но, с другой стороны, делает законодательный акт излишне громоздким и, как следствие, менее гибким и менее приспособленным к динамике современной жизни.

Еще одна проблема, которая  возникает при детализации законодательных  актов, - это их согласованность между  собой, унификация юридической терминологии. Конечно, мы допускаем, что в различных отраслях права могут неодинаково пониматься омонимичные термины. Даже внутриотраслевая терминология может иметь свои нюансы в зависимости от конкретного правоотношения. На это уже не раз обращалось внимание в юридической литературе, поэтому законодатель пошел по пути описания в самом законе терминов, используемых в его тексте. Одним из первых таких законов был Федеральный закон РФ «О беженцах». Но даже это не позволило ему избежать отдельных коллизий³³.

В п. 7 ст. 7 данного Закона указывается, что лицу, признанному беженцем и достигшему возраста восемнадцати лет, федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его территориальным органом выдается удостоверение установленной формы, которое является документом, удостоверяющим личность лица, признанного беженцем. Данная формулировка в принципе может служить образцом юридической техники, так как четко и однозначно определяет статус выдаваемого документа. При этом используется унифицированная терминология «документ, удостоверяющий личность».

Далее в этой же статье указывается, что «...сведения о членах семьи лица, признанного беженцем, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в удостоверение  одного из родителей, а при отсутствии родителей — в удостоверение  опекуна либо в удостоверение одного из членов семьи, достигшего возраста восемнадцати лет и добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет». Если термины «родители» и «опекуны» в российском законодательстве достаточно четко определены, то этого никак нельзя сказать о понятии «члены семьи» и тем более о правовом статусе данного лица, «добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет³⁴».

Понятие «член семьи» не имеет унифицированного значения. Это вынуждает органы государственной  власти дополнительно определять его  содержание для каждого конкретного  случая. Для примера достаточно упомянуть  Закон РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» или Приказ МВД РФ от 14 июля 1993 г. № 335 «О порядке организации медицинского и лекарственного обеспечения, санаторно-курортного лечения и оздоровительного отдыха в системе МВД России». Если обратиться к Семейному кодексу, который в силу своего статуса может претендовать на акт, способный дать общее понятие данного термина, то вопрос может быть запутан еще больше с учетом того, что СК РФ допускает для регулирования ряда семейных отношений использование законодательства той страны, гражданами которой являются члены семьи.

Принимая во внимание, что определение круга «членов  семьи» имеет важное правовое и экономическое значение, так как связано с материальными затратами федерального бюджета, на наш взгляд, было бы логичным предложить именно законодателю определить круг лиц, относящихся к членам семьи³⁵.

Как мы уже отметили, статус лица (члена семьи), «добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет», не определен и в силу оригинальности формулировки не понятен. По первому впечатлению можно предположить, что это лицо, заменяющее родителей. Но при более детальном анализе мы приходим к выводу, что эти понятия не идентичны.

Словосочетание «родители  или лица, их заменяющие» достаточно часто используется в законодательстве. Оно, например, содержится в диспозиции некоторых статей Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за злостное невыполнение ими обязанностей по воспитанию и обучению несовершеннолетних детей. Ученые, комментирующие данную норму, к этой категории относят усыновителей, опекунов и попечителей и не более того. Соответственно, сразу встает вопрос: «Могут ли быть субъектами данного правонарушения эти лица?»