Правовое регулирование публично-правового договора

     Договор в  таком виде был включен в  качестве второго раздела в  Конституцию Союза ССР. В дальнейшем, однако, договорные начала в Союзе  ССР ослабевают и значение учредительного договора падает. Правовые акты – законы и другие – регулируют вопросы вхождения в состав СССР новых республик, изменение их статуса, компетенции федеральных органов, хотя им нередко предшествовали акты республик. Поэтому не случайно в период начавшихся преобразований в СССР в 1985–1990гг. со всей остротой встал вопрос об обновлении договорных основ советской Федерации. Был подготовлен и согласован проект нового Союзного договора, который был отброшен после августовских событий 1991 г. Союзные республики провозгласили свой суверенитет. Произошел распад СССР.

      Начинается  новый этап межгосударственного  содружества. Он открывается учредительным соглашением о создании Содружества Независимых Государств, подписанным 8 декабря 1991 г. и дополненным Алма-Атинской декларацией от 21 декабря 1991 г. Известная поспешность в оформлении процесса прекращения действия Договора об образовании СССР и формировании нового межгосударственного объединения породила ряд острых юридических, политических и экономических противоречий, которые пытаются разрешить в настоящее время как путем образования экономического союза, так и выдвижением предложения о новом Евразийском Союзе. В СНГ заключено около 500 соглашений, но эффективность их, признаем, пока невелика.

    Само «Соглашение  о создании Содружества Независимых  Государств» состоит из преамбулы  и 14 статей.Приведем некоторые положения этого Соглашения .

   В статье 2 говорится, что Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют своим гражданам независимо от их национальности или иных различий равные права и свободы Каждой из Высоких Договаривающихся Сторон, а также лицам без гражданства, проживающим на территории независимо от их национальной принадлежности или иных различий гарантируются гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права и свободы в соответствии с общепризнанными международными нормами о правах человека.

    Статья 3 гласит. «Высокие  Договаривающиеся Стороны, желая  способствовать выражению, сохранению  и развитию этнической, культурной, языковой, религиозной самобытности  населяющих их территории национальных  меньшинств и сложившихся уникальных  этнокультурных регионов, берут  их под свою защиту».

    В статье 4 намечено развивать равноправное и взаимовыгодное сотрудничество своих народов и государств в области политики, экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, науки, торговли, в гуманитарной и иных областях, содействовать широкому информационному обмену, добросовестно и неукоснительно соблюдать взаимные обязательства.

    Высокие Договаривающиеся  Стороны признают и уважают  территориальную целостность друг  друга и неприкосновенность существующих  границ в рамках Содружества.

    Они гарантируют  открытость границ, свободу передвижения  граждан и передачи информации  в рамках Содружества.

    Подтверждена  необходимость сотрудничать в  обеспечении международного мира  и безопасности, осуществлении эффективных  мер по сокращению вооружений  и военных расходов.

    Они стремятся к ликвидации всех ядерных вооружений, всеобщему и полному разоружению под строгим международным контролем Стороны будут уважать стремление друг друга к достижению безъядерной зоны и нейтрального государства.

     Государства  – члены Содружества будут  сохранять и поддерживать под  объединенным- командованием общее военно-стратегическое пространство, включая единый контроль над ядерным оружием, порядок осуществления которого регулируется специальным соглашением. Они также совместно гарантируют необходимые условия размещения, функционирования, материального и социального обеспечения стратегических вооруженных сил.

    В статье 7 определена  сфера совместной деятельности, реализуемой на равноправной  основе через общие координирующие  институты Содружества:

– координация внешнеполитической деятельности;

– сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики;

– сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;

– сотрудничество в области  охраны окружающей среды, участие в  создании всеобъемлющей международной  системы экологической безопасности;

– вопросы миграционной политики;

– борьба с организованной преступностью.

     Европейская  интеграция за полувековой послевоенный  период прошла ряд этапов, и  доминантой каждого из них  был международно-правовой договор.  Первоначально в 50-х гг. на основе  договоров возникают Европейское  объединение угля и стали, Европейское  экономическое сообщество и Европейское  сообщество по атомной энергии.  Договоры различаются по объему  регулируемых отношений – от  частных сфер интеграции, преимущественно  в сфере энергетики, до сферы  экономики и отчасти социальной  сферы и внешней политики. Римский  договор 1957 г. о Европейском  экономическом сообществе положил  начало поэтапному объединению  европейских государств и праву  сообществ, состоящему из учредительных  договоров, договоров-соглашений  и протоколов, документов о присоединении  к сообществам. Это «европейское  право» сочетает в себе свойства международного права и в известной степени конституционного права. ЕЭС как международная организация наделена государствами-учредителями собственной волей и свойствами юридического лица. Правосубъектность Сообщества означает способность действовать самостоятельно наряду с государствами-членами Причем оно действует на основе переданных полномочий, в рамках своего Устава. Тем самым подтверждается исходная позиция формирования ЕЭС на основе доктрины международного права, хотя и с рядом особенностей. Специфика выражается в большей степени в самостоятельности Сообщества по отношению к государствам-членам и в наличии собственного правопорядка.

    Новым этапом  договорного сближения европейских  государств стало Подписание в 1992 г. Маастрихтского Договора о Европейском Союзе. Договор состоит из преамбулы и 19 статей, объединенных в семь разделов: общие положения, положения, вносящие изменения в Договоры о ЕЭС, положения, вносящие изменения в Договоры о Европейском Союзе, положения об общей внешней оборонной политики положения в области правосудия и внутренних дел, заключительные положения. К Договору приложены 17 протоколов. В 1993–1994 гг. Договор был ратифицирован в государствах-участниках и стал основой нового этапа развития наднационального права.

    В последние  десятилетия заключались и другие  учредительные договоры публично-правового  характера. Сравнительно мало известен подписанный в декабре 1981 г. Республикой Сенегал и Республикой Гамбия Пакт о создании Конфедерации Сенегамбия. Пакт вступил в силу после его ратификации парламентами обеих стран. В рамках Пакта для реализации предусмотренных им целей конфедерации было заключено 17 протоколов (например, об объединении сил обороны и безопасности, о координации в области международной политики, о координации политики в области информации, об экономическом союзе и др.). К сожалению, текстов этих протоколов в библиотеках нет. Конфедерация просуществовала до октября 1989 г. и распалась из-за нежелания Гамбии пойти на создание неограниченного таможенного союза.

    Приведем некоторые  положения Пакта.

Учреждение Конфедерации Сенегамбия сочетается с признанием каждым того, что государство сохраняет свою независимость и свой суверенитет.

Конфедерация основана на:

1.интеграции вооруженных сил и сил безопасности Гамбии и Сенегала для 2.защиты суверенитета, территориальной целостности и независимости Конфедерации;

3.развитии экономического и валютного союза;

4.координации их политики в области внешних сношений;

5.координации их политики в области связи и во всех других областях, в которых конфедерирующиеся государства условились осуществлять сообща их компетенцию.

    В рамках Пакта  государства устанавливают протоколами  применения реализацию целей.Общими институтами Конфедерации являются, президент, вице-президент Конфедерации, совет министров Конфедерации, конфедеральное собрание. Урегулированы полномочия этих институтов.

     В статье 15-установлено,  что любое разногласие относительно  толкования Пакта и его применения  представляется президенту, который  выносит решение по согласованию  с вице-президентом. Если президент  и вице-президент не достигают  согласия, то каждый из них  может обратиться к арбитражу.  Протокол применения определит  правила о составе трибунала  арбитража, право, которое будет  применяться, и процедуру.

    Если Конфедерация  заключает международное соглашение, то переговоры ведутся президентом  по согласованию с вице-президентом.  Президент ратифицирует международное  соглашение по уполномочию конфедерального собрания и после промульгации конфедерированными государствами. Каждое государство может заключать международные соглашения в соответствии со своей конституцией. Без ущерба для положений статьи 103 Хартии ООН в случае противоречия между настоящим Пактом и другими международными соглашениями действуют положения Пакта.

    Настоящий Пакт  ратифицируется сторонами в соответствии  с их конституционными нормами.  Пакт вступает в силу в первый день, следующий за месяцем, в котором произошел обмен ратификационными грамотами. Каждое государство может представить депозитариям Пакта проекты его изменений Депозитарии представляют эти проекты конфедеральному собранию  для совета После получения совета государства вступают в переговоры для совместного решения вопроса и поправках.

Каждая принятая таким  образом поправка вступает в силу после ратификации ее государствами  в соответствии с их конституционными нормами Эти положения не относятся к протоколам применения, которые могут периодически изменяться путем соглашения между государствами.

Важное правило закреплено в статье 22 – протоколы применения являются составной частью Пакта, и  если иное не оговорено, то ссылка на Пакт является также ссылкой на эти  протоколы.

    С публичным договором связывают существенные перемены в устройстве государств. В России еще не утихли споры по поводу природы федерации – конституционно-договорной или договорно-конституционной, хотя и исторически, и юридически бесспорно подтверждено ее первое свойство. Обострились политико-правовые противоречия на Украине, где вопрос о заключении договора Республики Крым с Украиной решается в контексте его статуса и характера отношении с Украиной и в известной степени с Россией.

    Другая разновидность  публичных договоров – это компетенционно-разграничительные договоры во внутрифедеральных отношениях. К их числу можно отнести Федеративный договор, состоящий из трех договоров: о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Подписание этих договоров весной 1992 г. и включение их в текст действующей Конституции Российской Федерации привело к обогащению договорных начал нашего федеративного государства. Иное решение содержится в заключительных и переходных положениях Конституции 1-993 г., согласно которым в случае несоответствия ее положений положениям Федеративного договора действуют нормы Конституции.

И тем не менее предусмотренные  Конституцией внутрифедеральные договоры стали весомым инструментом функционального регулирования В 1991–1994 гг. ряд областей готовили проекты договоров о разграничении предметов ведения с федеральными органами Наиболее масштабным явился Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (февраль 1994 г.). В августе 1994 г. подписан двусторонний договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Компетенционные договоры более узкого содержания стали заключаться между Правительством и министерствами России с правительствами и министерствами, ведомствами республик. В них конкретизируются предметы совместного ведения, урегулированные в законах об образовании, культуре, охране здоровья и др.

Можно выделить соглашения о делегировании полномочий, когда один орган передает по соглашению другому органу часть своих полномочий. Такая передача преследует цель обеспечить более эффективное выполнение тех или иных полномочий в конкретной ситуации. Полномочия передаются не окончательно, а на определенный или неопределенный срок, по усмотрению того органа, которому они принадлежат согласно закону. Происходит данный процесс преимущественно в системе исполнительной власти.

Например, статья 78 Конституции  Российской Федерации предусматривает  возможность передачи полномочий органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Требуется при этом соблюдение следующих условий: передача происходит по соглашению органов, передаются не все, а часть полномочий, целью передачи является осуществление полномочий. Поэтому у обеих сторон сохраняются обязательства по отношению друг к другу.

Немало случаев делегирования  полномочий от республиканских, краевых, областных, государственных органов  органам местного самоуправления и  наоборот. Но здесь, к сожалению, не всегда отношения оформляются четко  составленным договором. Передача же местному самоуправлению отдельных государственных  полномочий на основе закона служит разновидностью делегирования и должно сопровождаться передачей необходимых материальных и финансовых средств. Таково требование законодательства

Внутригосударственные договорные отношения в ряде случаев исходят  из конституционной основы. Два примера. Статья 1¹ Конституции Швейцарии гласит: «Объединенные настоящим союзом народы двадцати трех суверенных кантонов Швейцарии... в совокупности образуют Швейцарскую Конфедерацию». Статья 71 – сепаратные союзы и договоры политического характера между кантонами запрещаются. В то же время кантоны имеют право заключать между собой соглашения по вопросам законодательства, управления и правосудия, доводя сведения об этом до федеральных властей. Последние вправе воспрепятствовать их выполнению, если соглашения содержат что-либо противное конфедерации или правам других кантонов. Кантоны, в виде исключения, могут заключать с иностранными государствами договоры по вопросам народного хозяйства, соседских отношений и помощи.