Принципы местного самоуправления

Проблема осуществления  властных полномочий по вопросам непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения смыкается с проблемой  осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция  России (ст. 18) установила, что права  и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и  применение законов, деятельность законодательной  и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

В отношении местного самоуправления эта норма является не столько  дополнительным требованием, сколько  выражением сути этой формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (абз. 7 преамбулы, п. 3 ст. 4) говорит о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения  повседневных потребностей каждого  человека в отдельности и населения  в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и  гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень  гарантированности этого права вполне можно рассматривать как показатель уровня развития демократии в государстве.

В Конституции РФ указан ряд прав и свобод человека и гражданина, к обеспечению которых в соответствии с конституционными нормами имеют  непосредственное отношение органы местного самоуправления:

право доступа к информации, затрагивающей права и свободы  человека и гражданина;

право обращения в органы местного самоуправления;

право на участие в управлении делами государства;

право на жилище;

право на охрану здоровья и  медицинскую помощь;

право на образование;

право на обжалование в  суд решений и действий (или  бездействия) органов местного самоуправления.

Кроме того, исходя из норм Федеральных  законов "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября  2003 г.), "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Гражданского кодекса Российской Федерации осуществление местного самоуправления имеет отношение к таким конституционно гарантированным правам и свободам человека и гражданина, как:

свобода передвижения;

право свободно получать информацию;

право на объединение;

свобода экономической деятельности;

право частной собственности;

право на благоприятную окружающую среду;

право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры;

право защиты от злоупотребления  властью.

Целью осуществления местного самоуправления является решение вопросов местного значения - непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  жителей муниципального образования. Данная цель требует работы органов  местного самоуправления в постоянном контакте с жителями, широкого информирования населения о деятельности муниципальных  властей⁶.

Принцип правового регулирования  полномочий органов местного самоуправления позволяет закрепить единый источник финансирования реализации полномочий этих органов по решению вопросов местного значения.

В настоящее время решение  вопросов местного значения должно осуществляться за счет средств местного бюджета. При  этом федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации  могут быть установлены дополнительные источники финансирования затрат на выполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Это могут быть средства федерального бюджета, федеральных  государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации  и другие.

Однако полномочия органов  государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по определению объемов  расходов из местных бюджетов ограниченны. Ни федеральным законом, ни законом  субъектов Российской Федерации  объемы расходов из местных бюджетов определены быть не могут.

Существовавшая в 90-х годах  прошлого века практика определения  объемов и состава расходов из местных бюджетов органами государственной  власти не дала положительных результатов. Напротив, появилась финансовая зависимость органов местного самоуправления от этих органов власти, т.к. определение расходов из местных бюджетов государственными органами власти практически "парализовало" активность на местах. Органы государственной власти грубо вмешивались в компетенцию органов местного самоуправления, нарушалось конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления.

Установление перечня  вопросов местного значения только в  одном федеральном законе, а также  лишение права органов государственной  власти устанавливать объемы расходов на решение вопросов местного значения позволят стабилизировать законодательно установленные нормы, контролировать объемы устанавливаемых органам  местного самоуправления государственных  полномочий, предотвращать случаи нарушения  полномочий органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения.

Проблема соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям относится к  наиболее острым. Необходимость указанного соответствия является одним из требований к организации местного самоуправления, установленных в Европейской  хартии местного самоуправления.

В Российской Федерации в  течение последнего десятилетия  существовала практика принятия законов, предусматривающих наличие нефинансируемых  обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституцией РФ определено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. Однако утверждение, что местное  самоуправление отделено от государства (аналогично церкви), некорректно.

Как уже отмечалось, местное  самоуправление - это элемент государственного устройства Российской Федерации, являющийся одновременно и составной частью системы управления государством, и самостоятельным уровнем публичной власти, и элементом самоорганизации граждан.

Существует довольно распространенное мнение о несоответствии норм ст. 12 Конституции РФ об организационной  обособленности местного самоуправления требованиям Хартии. Как справедливо  указывают ее критики, данная конституционная  норма не имеет прямых аналогов среди  норм Европейской хартии местного самоуправления. Однако сам по себе этот факт еще  не может рассматриваться как  утверждение о наличии противоречий между ст. 12 Конституции РФ и Хартией, поскольку в Хартии нет положений, предписывающих вхождение органов  местного самоуправления в систему  органов государственной власти. Для оценки рассматриваемой нормы  Конституции с точки зрения соответствия ее нормам Европейской хартии местного самоуправления недостаточно простого сравнения текстов.

Конкретные организационные  формы местного самоуправления определяются в уставе каждого муниципального образования. Вместе с тем федеральным  законодательством установлены  определенные гарантии сочетания коллегиальности  и единоначалия в осуществлении  местного самоуправления.

Федеральным законом "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября  2003 г.) предусмотрены обязательность наличия коллегиального органа местного самоуправления - представительного органа муниципального образования и главы местной администрации - лица, возглавляющего деятельность местной администрации на принципах единоначалия. Должность главы местной администрации может быть как самостоятельной, так и совмещаться с должностью главы муниципального образования.

При этом в названном Федеральным  законе введено принципиально важное новшество: установлена возможность  существования единоличных органов  местного самоуправления - должностных  лиц, обладающих собственными персональными  полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава местной администрации  относится к данной категории  должностных лиц.

Разделение функций между  этими органами местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Однако в указанном  Федеральном законе изложен ряд  норм, предопределяющих, что представительный орган является в основном органом  нормоустанавливающим, а глава местной  администрации - исполнительным. В частности, прерогативой представительного органа является принятие таких общеобязательных правил, как устав муниципального образования и местный бюджет.

Такое разделение достаточно типично и логично. Коллегиальный  выборный орган состоит из лиц, имеющих  различные взгляды, отражающих интересы различных групп населения не только по территориальному признаку - по избирательным округам, но и  в силу своих личных качеств - социальных, возрастных, этнических и иных групп  населения. Выработка решения в  условиях многообразия взглядов дает возможность повысить адекватность окончательного решения интересам  населения муниципального образования  в целом. Вместе с тем коллегиальная  работа требует значительного времени. Так, работа над местным бюджетом в представительном органе продолжается, как правило, не менее двух-трех месяцев.

Конституцией России (ст. 12) определено, что в Российской Федерации "признается и гарантируется местное  самоуправление". Эта статья дает основания для вывода о том, что  наличие государственных гарантий местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации.

Государственные гарантии местного самоуправления условно можно разделить  на три группы:

1) создающие условия для  осуществления местного самоуправления;

2) направленные на недопущение  или пресечение деятельности, препятствующей  осуществлению местного самоуправления;

3) обеспечивающие право  местного самоуправления защищать  свои интересы.

К первой группе государственных  гарантий относятся:

формирование законодательной  базы о местном самоуправлении;

установление обязанности  выплаты компенсации местному самоуправлению расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной  власти;

разработка государственных  образовательных стандартов и организация  подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных образований;

формирование совещательных  органов при государственных  должностных лицах по проблемам  местного самоуправления;

разработка государственными органами и содействие разработке иными  структурами методических материалов по порядку решения вопросов местного значения, реализации иных полномочий органами местного самоуправления.

Ко второй группе государственных  гарантий относятся:

установление ответственности  за неисполнение муниципальных правовых актов;

установление запрета  на ограничение законных прав местного самоуправления;

возможность обращения в  суд, а также в прокуратуру  по вопросам незаконности решений и  действий (бездействия) органов местного самоуправления (их должностных лиц);

установление права органов  государственной власти на досрочное  прекращение полномочий органов (должностных  лиц) местного самоуправления, нарушающих законы;

установление, что в случае бездействия органов, обязанных  принять решения, необходимые для  осуществления местного самоуправления в определенные сроки (назначение муниципальных  выборов, установление границ муниципальных  образований, регистрация уставов  муниципальных образований), соответствующее  решение вправе принять иной орган  власти.

К третьей группе государственных  гарантий относятся:

право местного самоуправления на судебную защиту и защиту системой прокуратуры; право обжалования  в суд решений и действий органов  государственной власти и органов  местного самоуправления, обращения  в прокуратуру;

право населения муниципального образования на отзыв выборных лиц  местного самоуправления.

Местное самоуправление - власть подзаконная. На обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции  России и законов указывает ст. 15 Конституции РФ.

Формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных  лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной  власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность  решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать Устав  муниципального образования и т.д.