С иском о сносе самовольной
постройки в публичных интересах вправе
обратиться прокурор, а также уполномоченные
органы в соответствии с федеральным законом.
На требование о сносе самовольной постройки,
создающей угрозу жизни и здоровью граждан,
исковая давность не распространяется12.
В случае нахождения самовольной
постройки во владении лица, не осуществлявшего
самовольного строительства, ответчиком
по иску о сносе самовольной постройки
является лицо, которое стало бы собственником,
если бы постройка не являлась самовольной.
Например, в случае отчуждения самовольной
постройки — ее приобретатель; при внесении
самовольной постройки в качестве вклада
в уставный капитал — юридическое лицо,
получившее такое имущество; в случае
смерти физического лица либо реорганизации
юридического лица — лицо, получившее
имущество во владение13.
Если право собственности на
самовольную постройку зарегистрировано
не за владельцем, а за иным лицом, такое
лицо должно быть привлечено в качестве
соответчика к участию в деле по иску о
сносе самовольной постройки (абзац второй
части 3 статьи 40 ГПК РФ или часть 2 статьи
46 АПК РФ)14.
Если ответчик, против которого
принято решение о сносе самовольной постройки,
не осуществлял ее строительство, он вправе
обратиться в суд с иском о возмещении
убытков к лицу, осуществившему самовольную
постройку.
Отсутствие разрешения на строительство
само по себе не может служить основанием
для отказа в иске о признании права собственности
на самовольную постройку. В то же время
суду необходимо установить, предпринимало ли
лицо, создавшее самовольную постройку,
надлежащие меры к ее легализации, в частности
к получению разрешения на строительство
и/или акта ввода объекта в эксплуатацию,
а также правомерно ли отказал уполномоченный
орган в выдаче такого разрешения или акта
ввода объекта в эксплуатацию.
Если иное не установлено законом,
иск о признании права собственности на
самовольную постройку подлежит удовлетворению
при установлении судом того, что единственными
признаками самовольной постройки являются
отсутствие разрешения на строительство
и/или отсутствие акта ввода объекта в
эксплуатацию, к получению которых лицо,
создавшее самовольную постройку, предпринимало
меры. В этом случае суд должен также установить,
не нарушает ли сохранение самовольной
постройки права и охраняемые законом
интересы других лиц и не создает ли угрозу
жизни и здоровью граждан15.
Учитывая, что самовольная постройка
не является имуществом, принадлежащим
наследодателю на законных основаниях,
она не может быть включена в наследственную
массу. Вместе с тем это обстоятельство
не лишает наследников, принявших наследство,
права требовать признания за ними права
собственности на самовольную постройку.
Однако такое требование может
быть удовлетворено только в том случае,
если к наследникам в порядке наследования
перешло право собственности или право
пожизненного наследуемого владения земельным
участком, на котором осуществлена постройка,
при соблюдении условий, установленных
статьей 222 ГК РФ16.
Положения статьи 222 ГК РФ распространяются
на самовольную реконструкцию недвижимого
имущества, в результате которой возник
новый объект.
Суд обязывает лицо к сносу
самовольно реконструированного недвижимого
имущества лишь в том случае, если будет
установлено, что объект не может быть
приведен в состояние, существовавшее
до проведения таких работ.
Положения статьи 222 ГК
РФ не распространяются на отношения,
связанные с созданием самовольно возведенных
объектов, не являющихся недвижимым имуществом,
а также на перепланировку, переустройство
(переоборудование) недвижимого имущества,
в результате которых не создан новый
объект недвижимости.
Лица, право собственности или
законное владение которых нарушается
сохранением таких объектов, могут обратиться
в суд с иском об устранении нарушения
права, не соединенного с лишением владения
(статья 304 ГК РФ)17.
2.2 Внесудебный порядок
признания права собственности на самовольную
постройку
Пункт 3 статьи 222 ГК РФ определяет
условия, при которых суд может вынести
решение о признании права собственности
на самовольную постройку. Но судебное
разбирательство необходимо далеко не
всегда, когда ставится вопрос о сохранении
постройки, осуществленной с нарушением
закона. Только при одном правонарушении
судебное решение является обязательным
для возникновения права собственности
на самовольно возведенные строения как
объекты недвижимого имущества - осуществление
постройки на земельном участке, права
на который у застройщика отсутствуют.
Данные требования могут быть
соблюдены и вне рамок судебного разбирательства.
Приобрести право собственности на самовольное
строение можно без обращения в суд.
Мнения юристов (ученых и практиков)
по этому поводу различны. Соответственно,
и механизмы легализации во внесудебном
порядке разнообразны. Выбираемый "путь"
легализации также зависит от вида правонарушения,
совершенного при строительстве.
Статья 222 ГК РФ в части, устанавливающей
обязательный судебный порядок приобретения
права собственности, не должна восприниматься
как универсальное правило, рассчитанное
на любую ситуацию самовольного строительства.
Для определения судьбы самовольной постройки,
наряду с данной статьей, надо применять
другие нормы законодательства.
Помимо исков о признании права
собственности на самовольную постройку
или исков о ее сносе в суд можно обратиться
с заявлениям об оспаривании решений,
действий (бездействия) органов государственной
власти и органов местного самоуправления
(гл.25 ГПК РФ; гл.24 АПК РФ). Например, в связи
с необоснованным отказом изменить целевое
назначение земельного участка под самовольно
осуществленной постройкой. При необходимости
застройщик вправе обратиться в суд с
заявлением об установлении фактов, имеющих
юридическое значение (гл.28 ГПК РФ; гл.27
АПК РФ). Например, о факте осуществления
им постройки. Две последние категории
дел, как и споры между лицами, совместно
осуществлявшими строительство, не упоминаются
в ст.222 ГК РФ. Но это не препятствует обращению
в суд с такими требованиями.
Законодатель не стремился
назвать в ст.222 ГК РФ все материально-правовые
и процессуальные отношения, которые возможны
в связи с осуществлением самовольной
постройки. Об этом не стоит забывать при
исследовании института самовольной постройки.
Во внесудебном порядке могут
быть устранены многие нарушения закона,
допущенные при осуществлении самовольной
постройки (например, осуществление постройки
с нарушением целевого назначения земельного
участка, несоответствие постройки градостроительным
нормам и правилам). Устраняя нарушения
закона, застройщик вынужден вступать
в отношения с различными административными
органами - органами государственной власти
и органами местного самоуправления, например
с комитетом по земельным ресурсам, органом
архитектуры и градостроительства. В некоторых
случаях правонарушение, допущенное застройщиком,
заключается в том, что он не обратился
в тот или иной административный орган,
например не получил разрешение на строительство.
Устранить такое нарушение можно путем
обращения в соответствующий административный
орган за разрешением, то есть путем вступления
в административные правоотношения.
Так, статьей 222 ГК РФ не предусмотрено
судебное признание права собственности
на постройку, осуществленную с нарушением
целевого назначения земельного участка.
Но это не означает, что построенная недвижимость
всегда будет оставаться самовольной
постройкой. В установленном порядке целевое
назначение земельного участка может
быть изменено по решению уполномоченных
органов государственной власти или органов
местного самоуправления (ст.8 ЗК РФ). Факт
создания объекта не влияет на решение
вопроса об изменении целевого назначения
земельного участка. Если целевое назначение
земельного участка изменено и самовольно
построенный объект недвижимости соответствует
таким изменениям, он перестает быть самовольной
постройкой.
Отказ в изменении целевого
назначения земельного участка может
быть оспорен в суде – в особом производстве
(в порядке гл.25 ГПК РФ и гл.24 АПК РФ). Если
суд признает отказ незаконным, а иные
нарушения законодательства отсутствуют,
строительство утрачивает противоправный
характер. Соответственно, самовольное
строение приобретает полноценный статус
объекта гражданских правоотношений,
как объект недвижимости.
Судьба постройки, осуществленной
без необходимых разрешений, аналогична
выше описанной ситуации, связанной с
несоблюдением целевого назначения земельного
участка. Отсутствие разрешения на строительство
- еще не повод для обращения в суд.
По общему правилу, сначала
нужно изменить целевое назначение земельного
участка или получить разрешение на строительство,
а затем начинать строительные работы.
В то же время, закон не запрещает принимать
данные решения позже. Более того, из анализа
перечня оснований, по которым может быть
отказано в выдаче разрешений на строительство,
можно сделать вывод, что начало строительства
само по себе не может стать препятствием
для получения разрешения на строительство.
Поэтому уполномоченные органы могут
рассматривать заявления и принимать
решения после того, как строительные
работы начаты или даже завершены. Теоретически
такую ситуацию не стоит воспринимать
как нормальную, но практически – это
реальность в современных российских
условиях.
В выдаче разрешения на строительство
могут отказать при отсутствии у застройщика
доказательств принадлежности ему соответствующей
постройки. В таком случае застройщик
вправе обратиться в суд с заявлением
об установлении факта осуществления
им постройки. Отказ административных
органов выдать разрешение на строительство
при наличии у застройщика доказательств
принадлежности ему постройки является
основанием для обращения в суд с заявлениями
об оспаривании решений, действий (бездействия)
органов государственной власти и органов
местного самоуправления.
Признание права собственности
на следующий вид самовольной постройки
– постройку, осуществленную с нарушением
градостроительных и строительных норм
и правил, также не охватывается ст. 222
ГК РФ. Если для отмены или изменения градостроительных
и строительных норм и правил нет оснований,
то при существенном их нарушении суд
не может признать право собственности
на самовольную постройку и включить ее
в гражданский оборот в качестве полноценного
объекта недвижимости. Никакой административный
орган не может принять решение, позволяющее
сохранить такую постройку. Следовательно,
возможен лишь спор о том, является ли
существенным допущенное нарушение. Но
этот спор будет рассматриваться судом
не по иску о признании права собственности
на самовольную постройку (ст.222 ГК РФ),
а в связи с обжалованием соответствующего
решения уполномоченного органа государственной
власти или органа местного самоуправления,
например, при отказе произвести приемку
объекта в эксплуатацию.
Получается, речь идет не о судебном
признании права собственности на самовольную
постройку, а об устранении в судебном
порядке тех нарушений, которые препятствуют
возникновению права собственности на
объект.
Также следует отметить, что
признание права собственности в судебном
порядке в контексте абз.1 п.3 ст.222 ГК РФ
не всегда целесообразно, так как, по общему
правилу, вопрос о предоставлении земельного
участка решается в административном
порядке. В итоге, признак самовольности
ликвидируется во внесудебном порядке,
и нет необходимости решать вопрос "узаконения"
постройки в суде. В суд может быть заявлено
требование о признании неправомерным
отказа местной администрации в предоставлении
земельного участка.
Многие юристы раскрывают процесс
легализации со стороны государственной
регистрации прав на недвижимое имущество.
Данный вариант узаконения самовольной
постройки, несмотря на ряд возникающих
трудностей, находит свое применение на
практике. Значительная часть построек
легализуется именно в таком порядке.
На основании стст. 16-18 Федерального
закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ "О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним" лицо, которое возвело
недвижимость с соблюдением всех предусмотренных
правил отвода земли и осуществления строительства,
представляет в учреждение юстиции в обязательном
порядке: разрешение на строительство,
проектную документацию, акт приемки объекта
в эксплуатацию. Очевидно, что самовольный
застройщик названных документов не имеет
в силу самовольности возведенного им
объекта. В связи с этим возникают сомнения
по поводу того, что учреждение юстиции
в такой ситуации может осуществить государственную
регистрацию самовольно возведенного
объекта недвижимости.
В подобной ситуации заинтересованное
лицо при обращении в учреждение юстиции
вправе представить заключение полномочных
и компетентных органов о соответствии
объекта "самостроя" градостроительным
и строительным нормам и правилам. Учреждение
юстиции, принимая данное заключение в
совокупности с правоустанавливающими
документами на землю под таким объектом,
легализует самовольную постройку во
внесудебном порядке. Но данный порядок
легализации мало основан на законе. Из
анализа правовых норм следует обратный
вывод – регистрация права собственности
на самовольную постройку является незаконной.
Поэтому, последующая регистрация не препятствует
судебному оспариванию первичной государственной
регистрации права собственности на самовольное
строение. Легализуя самовольную постройку
таким способом, недобросовестные участники
гражданских правоотношений пытаются
обойти закон.
Огромное количество принимаемых
решений в области строительства зависит
от органов местного самоуправления. Они
не редко злоупотребляют своими полномочиями,
способствуя незаконной легализации самовольной
постройки. Многие из них пытались и пытаются
сейчас решить вопрос легализации самовольных
построек во внесудебном порядке путем
принятия соответствующих нормативных
актов.
Примером может служить постановление
городского совета депутатов г. Рубцовска
Алтайского края "Об утверждении Временного
положения о порядке признания права собственности
на самовольные постройки в границах города
Рубцовска". Этот документ устанавливал
внесудебный (административный) порядок
"узаконивания" отдельных построек,
возведенных с нарушением градостроительного
законодательства. Но в судебном порядке
оно было отменено, так как орган местного
самоуправления не имел права вторгаться
в компетенцию федерального законодателя.
Подводя итог, можно сказать,
что распространенным является мнение,
согласно которому решение по любому вопросу
о самовольном строительстве должно быть
принято только судом. Такова позиция
большинства судей, прокуроров, должностных
лиц органов местного самоуправления.
Но данный подход является поверхностным
и узким, он не раскрывает процесс легализации
в целом, во всех аспектах. Ведь, во многих
случаях право собственности на самовольную
постройку возникает без судебного разбирательства.
И не каждый судебный процесс, связанный
с самовольным строительством, протекает
по правилам искового судопроизводства
на основании ст.222 ГК РФ.
Заключение
Самовольная постройка является
одним из первоначальных способов приобретения
права собственности.
Согласно ч. 1 ст. 222 ГК РФ, самовольной
постройкой является жилой дом, другое
строение, сооружение или иное недвижимое
имущество, созданное на земельном участке,
не отведенном для этих целей в порядке,
установленном законом и иными правовыми
актами, либо созданное без получения
на это необходимых разрешений или с существенным
нарушением градостроительных и строительных
норм и правил.