Тенденции и проблемы развития Конституционного права в Российской Федерации

Как исходные принципы, так и последующее развитие тоталитарного конституционного  права обуславливались учением марксизма-ленинизма, которое рассматривает государство как главное орудие перестройки всех общественных отношений в соответствии с целями коммунизма.

Общий подход большевиков к государству был не просто далёк  от распространённой на Западе концепции правового государства, но прямо противоположен. Государству никаким образом не предписывалось охранять права  и свободы граждан  или воздерживаться от вмешательства в индивидуальную свободу, даже если речь шла о представителях « трудящихся классов». На словах права были гарантированы, но на деле ни один индивид  не мог требовать их от государства, ибо действовал принудительный коллективизм в пользовании правами, а государство рассматривалось как олицетворение общих интересов.

Эта концепция- плод  классовой теории, она закабаляла человека, создавая иллюзию преодоления  буржуазного формализма свободы. Фактически право закрепляло государственное руководство обществом, отказ даже минимальной независимости общественной жизни от государственного вмешательства; контроль огромной бюрократической машины распространялся не только на каждое действие человека, но и на мысли.

Развитие нового  государственного права началось с утверждения Республики Советов- В.И. Ленин объявил, что парламентская республика была бы « шагом назад». Но через непродолжительное время было разогнано Учредительное Собрание и началось свёртывание свободной деятельности местных Советов. В сущности, с января 1918 г. не осталось никаких надежд на демократическое государственное устройство, принятая в июле того же года Конституция РСФСР это подтвердила.

Создатели Конституции отбросили почти все выработанные к тому времени демократические принципы представительской системы. Ни о каких парламентских учреждениях, ответственном правительстве, признаки прав оппозиции, подчинении государства праву и.т.д. не было и речи. Проблема превышения власти и её злоупотреблений не вставало, а потому оказался ненужным принцип разделения властей.

В.И. Ленин прямо обосновывал единство исполнительной и законодательной власти в пику буржуазному парламентаризму -его не заботили  опасность злоупотребления властью и необходимость взаимного  уравновешивания властей.

Взамен свободного парламента появился эрзац- Всероссийский Центральный  Исполнительный Комитет,  который избирался громоздким, легкоуправляемым и формальным съездом Советов. Хотя ВЦИК был наделён большими полномочиями, он всё же не стал действительно высшим  органом власти. Только  в тандеме с назначаемым им Совнаркомом (значительно более узким органом создавался подлинный центр власти, фактически никем  не контролируемый.

Как и следовало ожидать, съезды советов созывались всё реже( от одного раза в квартал к одному разу в год), большевики манипулировали ими, как хотели, и практически не ставили на их обсуждение вопросов первостепенного значения. Власть Совнаркома  была заведомо  определена как самая значительная, ибо он, также как и ВЦИК, издавал законодательные декреты и вообще любые распоряжения, и работал при закрытых дверях.

Неограниченная исполнительная власть стала самой характерной чертой нового государственного устройства. При полном отрицании прав и свобод человека эта власть, сразу ставшая самой главной, не стеснённая судебным или парламентским контролем, рождала чудовищные злоупотребления. На основе негласных указаний расстреливались сотни людей, тысячи были арестованы, выселены из домов, вынуждены эмигрировать.                                                                                                                   Новая  структура  власти практически исключили свободу выборов. Глава 13 Конституции установила откровенную дискриминацию, предоставив право избирать и быть избранными только тем, кто «добывает средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом»,а также солдатам и нетрудоспособным. Этого права лишались лица, прибегающие к наёмному труду, живущие  на проценты с капитала, частные торговцы, священнослужители, служащие и агенты бывшей полиции.Даже классы, составляющие основу  «рабочее- крестьянского государства, оказались не равны между собой: рабочие и другие жители городов избирали на съезд Советов от городских Советов одного представителя  от25 тысяч избирателей, а крестьяне от губернских Советов-от 125 тысяч. Многоступенчатая система  выборов практически лишала рядовых граждан возможности реально влиять на состав высших органов власти.  Вся система Советов, постепенно выстраиваясь  в централизованную систему, являла собой олицетворение диктатуры верхов, требовавших со все большей настойчивостью выполнения своих приказов и уходивших от ответственности  за беззакония на местах. Это была безраздельная, бесконтрольная и абсолютная власть.

А в апреле 1985 г. начали проводится реформы , направленные на частичное обновление существующей системы.

Конституционная реформа

Юридические аспекты укрепления укрепления  субъектов Российской Федерации. Субъектный состав и административно-территариальное  деление России являются ключевыми факторами при определении долгосрочной  стратегии развития российского федерализма. Задача оптимизации  субъектного состава России всегда считалась  одной из основных  при подготовке и осуществлении конституционных реформ: так было в 1992 г. (во время подписания федеративного договора), в 1993 г. ( при принятии Конституции РФ), и, наконец, сейчас, когда в очередной раз назрели объективные (экономические, политические и социальные)предпосылки для реформирования федеративное структуры государства.

Проблема оптимизации субъектного состава Российской Федерации осложнена ассиметричностью федеративного устройства, большим числом разностатусных субъектов, что явилось историческим наследием  советского государственного устройства.

Конституция РФ 1993 г. отразила максимально возможный уровень притязаний национальных и региональных элит в условиях слабости   центральной   власти, зафиксировав крайне неоднородный субъектный состав Федерации, в котором  особое место занимает феномен « сложносоставных» субъектов.

История не знает  сослагательного наклонения, но , тем не менее, научный интерес  имеет вопрос о том, по какому пути развития пошла бы наша страна, если бы автономным округам  не был предоставлен статус субъектов Федерации. В первую очередь речь идёт о Тюменской области. Уникальность этого региона определяется тем, что он:

1) является основным нефте -газодобывающим  регионом;

2)географически делит Россию на две части, простираясь от берегов Карского моря на Севере до казахской границы на Юге.

3)обладает, в принципе, завершёнными, достаточно автономными  транспортной и энергосистемами;

4)в силу своего географического положения может быть в значительной степени экономически независимым от других регионов страны.Указанные обстоятельства были обозначены для того, чтобы выдвинуть гипотезу о возможности распада Российской Федерации на более мелкие «суверенные»  государства в случае сохранения  в  начале 1990-х гг. организационного единства Тюменской области. Именно единая Тюменская область могла стать «катализатором» центробежных тенденций, явственно обозначавшихся в российском государстве в то время, которые бы с очень высокой степенью вероятности могли бы повлечь его распад.

Как отмечалось выше, для доказательства или опровержения выдвинутой  гипотезы требуется самостоятельное научное исследование, которое не утратило своей актуальности до настоящего времени. Здесь же она приводится только с той целью, чтобы подчеркнуть историческую целесообразность сохранения  в 1993 г. той ассиметричности  российского федеративного устройства, которая досталась России в наследство от Советского Союза.

Однако обстоятельства, которыми было вынуждено руководствоваться  руководство России в начале 1990-х гг.,в значительной степени отличаются от современных условий. В настоящее время многочисленность субъектов Федерации, их фактическое неравноправие  между собой, экономическая несостоятельность многих из них объективно обуславливают необходимость изменений в субъектном составе России в сторону его сокращения  через укрепление  её субъектов. За укрепление субъектов Федерации в последние годы неоднократно высказывались  многие представители  как исполнительных, так и законодательных органов государственной власти Российской Федерации. Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные округа, входящие в состав «сложносоставных» субъектов Федерации.

В  юридической и общественно-политической литературе последних лет предлагаются  различные варианты укрепления субъектов Федерации: путём предоставления  всем вновь образованным  субъектам Федерации статуса республики в составе Российской Федерации или, напротив, через образование губерний, некоторые видят прообразы укрупнённых субъектов в Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие- в федеральных округах. Очевидно, что проблема назрела, однако простое механическое укрепление регионов ничего не решит, так как ни во властных структурах, ни в научных кругах до сих пор нет ответа на главный вопрос: « Какую федерацию мы должны построить?»

Правовую основу процесса укрепления  субъектов Федерации в соответствии с п. 2 ст.65 Конституции РФ заложил вступивший в силу в декабре 2001 г. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ « О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской   Федерации»,  регулирующий в том числе и вопросы   укрепления   субъектов Федерации . В указанный закон       31     октября 2005г.     были      внесены          изменения   и   дополнения, обусловленные опытом объединения Пермской области   и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край. Закон    носит   рамочный характер и предполагает, что основанием образования нового субъекта Федерации служит специальный федеральный конституционный закон.

Федеральный конституционный закон  от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ направлен на укрепление субъектов Федерации. Под образованием  в составе Российской Федерации

нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Федерации в соответствии с настоящим федеральным конституционным законом и не связанная  с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (п.2 ст.1).При этом образование в составе Российской Федерации нового субъекта  может быть осуществлено только в результате объединения  двух и более граничащих между собой субъектов Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта влечёт за собой прекращение существования субъектов Федерации, территории которых подлежат объединению (ст.5).Таким образом, Закон не предусматривает возможности образования новых субъектов Федерации путём разделения  ранее существовавшего  субъекта или выделения из его состава обособленной территории с приданием ей статуса субъекта Федерации. Если в Закон не будут внесены соответствующие изменения, то процесс укрепления субъектов Федерации становится необратимым.

В.А. Кряжков  ещё в 1996 г., за пять лет до принятия названного Закона, утверждал, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта может иметь место в результате как объединения существующих субъектов, так и вычленения из существующих субъектов самостоятельных образований. По сути, перечисление способов образования новых субъектов Федерации, сделанное в условиях отсутствия Закона, равносильно утверждению, что возможность реализации всех этих способов вытекает непосредственно из Конституции РФ. Изложенный подход к пониманию ч.2 ст. 65 Конституции по меньшей мере небесспорен, но позволяет привлечь внимание к крайне важному вопросу о том, насколько свободен законодатель при определении предмета и содержания регулирования.

По мнению некоторых авторов, основывающемуся на позиции Конституционного Суда РФ по аналогичным вопросам, наличие в указанном положении Конституции РФ отсылки к федеральному конституционному закону и отсутствие в Конституции явно выраженных указаний  по поводу возможных  процедур образования новых субъектов в составе Российской Федерации свидетельствует о том, что Конституция относит решение этого вопроса к исключительной  компетенции федерального законодателя. Именно законодатель вправе определять и изменять перечень этих способов, исходя из ситуации, сложившейся в стране, и из принятых принципов государственного строительства.

В связи со сказанным напомним, что согласно п.1 ст.5 первоначального варианта проекта  Федерального конституционного  закона от 17 декабря 2001г.№6-ФКЗ образование нового субъекта в составе Российской Федерации могло быть осуществлено в результате:

а) объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации;

б) разделения территории  субъекта  Федерации на самостоятельные территории  с    предоставлением   им  статуса  субъекта.  При  этом  субъект   Федерации,  территория   которого  подлежит разделению, прекращает  своё существование;

в) выделения из состава субъекта Федерации определённой территории с предоставлением ей статуса субъекта Федерации;

г) выделения из состава двух и более граничащих между собой субъектов Федерации определённой территории с предоставлением ей статуса субъекта Федерации;

д) преобразования субъекта Федерации в связи с изменением его конституционно-правового статуса, не влекущее изменение территориальных границ данного субъекта.

Однако в ходе рассмотрения законопроекта в Федеральном Собрании его текст претерпел  кардинальные изменения, в результате чего в итоговом его варианте была оставлена единственная возможность- образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено исключительно в результате  объединения двух  и более граничащих между собой субъектов Федерации.

В настоящее время можно говорить о формировании правоприменительной  практики в области укрепления субъектов Федерации.

«Пилотное» объединение двух субъектов Федерации  (Пермской области и Коми-пермяцкого автономного округа), да будет позволено так выразиться, прошло на одном дыхании . На референдуме по вопросу объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, состоявшемся 7 декабря 2003 г., за объединение двух субъектов Российской Федерации высказались83,77 % избирателей Пермской области(явка 62,4 %) и 89,77% избирателей Коми-Пермяцкого автономного округа(явка 65,64%). С принятием Федерального конституционного закона  от 25 марта 2004г. №1-ФКЗ « Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации  в результате объединения Пермской  области и Коми-Пермяцкого автономного округа»формальная часть объединения завершена успешно и в сжатые сроки, хотя проект объединения на всей стадии его прохождения  сталкивался с многочисленными «нюансами», а порой даже с «подводными камнями» ( их происхождение, без сомнения, связано с новизной процедуры слияния субъектов Федерации).В процессе объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в федеральном конституционном законе от17 декабря 2001г. № 6-ФКЗ было выявлено значительное число «белых пятен», в целях устранения которых в 2005г в него были внесены изменения и дополнения.