Тенденции и проблемы развития Конституционного права в Российской Федерации

Первый глава исполнительной власти вновь образованного субъекта Федерации не вправе принимать решения и осуществлять другие действия, направленные на досрочное прекращение  полномочий законодательных (представительных) органов заинтересованных  субъектов.

Законодательные (представительные) органы государственной власти заинтересованных субъектов  Федерации функционируют до дня завершения формирования законодательного  ( представительного) органа государственной власти вновь образованного субъекта первого созыва в правомочном составе.

Со дня образования нового субъекта Федерации и до дня прекращения своих полномочий законодательные (представительные) органы государственной власти заинтересованных субъектов принимают совместные решения по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода, а также и иные нормативные акты, отнесённые к их компетенции. Решения считаются принятыми, если за них проголосовало большинство от числа избранных депутатов указанных органов.

После дня образования нового субъекта  Федерации депутаты Государственной Думы Федерального  Собрания  Российской Федерации, избранные по одномандатным избирательным округам, образованным на территориях заинтересованных субъектов Федерации, а также члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представляющие соответствующие органы государственной власти заинтересованных субъектов Федерации, продолжают осуществлять свои полномочия  до их прекращения в соответствии с  законодательством  Российской Федерации  .

В переходный период на территории нового субъекта Федерации продолжают осуществлять свои   полномочия   действующие в заинтересованных субъектах Федерации территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения. Порядок создания и деятельности территориальных органов  федеральных органов исполнительной власти в новом субъекте Федерации устанавливается Президентом РФ и Правительством РФ до завершения переходного периода.

На территории нового субъекта Федерации в переходный период правосудие осуществляется федеральными судами, ранее созданными  в заинтересованных  субъектах, и мировыми судьями судебных участков, ранее созданных на их территории.

Верховные суды (суды) заинтересованных субъектов Федерации упраздняются в переходный период с передачей относящихся к их ведению вопросов осуществления правосудия в юрисдикцию вновь создаваемого верховного суда (суда) нового субъекта в соответствии с  Федеральным конституционным законам от 31 декабря 1996 г.  №1-ФКЗ «О судебной системе  Российской Федерации».

Арбитражные суды заинтересованных субъектов Федерации упраздняются в переходный период с передачей относящихся к их ведению вопросов осуществления правосудия в юрисдикцию вновь создаваемого Арбитражного суда нового субъекта Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законам « О судебной системе Российской Федерации» и Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995г. №1-ФКЗ « Об арбитражных судах в Российской Федерации».

В переходный период в соответствии с законодательством Российской Федерации определяются число мировых судей и соответствующее ему число судебных участков нового субъекта Федерации. В переходный период должности мировых судей и судебные участки заинтересованных субъектов Федерации упраздняются с одновременной передачей относящихся к ведению этих мировых судей вопросов осуществления правосудия в юрисдикцию вновь назначаемых (избираемых) мировых судей судебных участков, создаваемых  в новом субъекте Федерации. Мировые судьи упраздняемых судебных участков заинтересованных субъектов Федерации могут быть переведены  с их согласия на должности мировых судей судебных участков, создаваемых  в новом субъекте Федерации. Назначение ( избрание) мировых судей указанных упраздняемых судебных участков осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей не требуется.

Экономические аспекты укрепления субъектов     Российской Федерации

Наиболее отчётливо специфика переходного периода отражается в финансово-правовых нормах, закреплённых в федеральных конституционных законах, являющихся основаниями образования Пермского, Красноярского и Камчатского краев, в частности в вопросах бюджетного устройства, бюджетного процесса и межбюджетных отношений. В первый год после образования нового субъекта Федерации бюджеты объединившихся субъектов утверждаются раздельно в обычном порядке и исполняются самостоятельно соответствующими органами исполнительной власти каждого субъекта до вступления в должность  главы исполнительной власти нового субъекта, который с этого момента обеспечивает исполнение бюджетов  раздельно по каждой территории.

Проект бюджета нового субъекта на второй год после объединения формируется органами исполнительной власти  нового субъекта, а бюджет утверждается совместным решением законодательных (представительных) органов объединившихся субъектов. Если же такое решение принято не будет, то бюджет утверждается главой исполнительной власти нового субъекта. Формирование проекта бюджета края на последующие годы, утверждение и исполнение бюджета в течение последующих лет осуществляется по общим правилам в соответствии с бюджетным законодательством, за исключением межбюджетных отношений .В переходный период расчёт объёма  федеральной финансовой помощи  производится раздельно по объединившимся субъектам Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, т.е., прекратив своё существование де-юре, эти субъекты будут учитываться в межбюджетных отношениях как существующие.В этот же период федеральная финансовая помощь бюджету фактически присоединённого субъекта будет передаваться через бюджет нового субъекта.

По окончании переходного периода в межбюджетных отношениях с Российской Федерацией бюджеты вновь образованных краев  учитываются как бюджеты единой территории, а межбюджетные отношения краев и округов регулируются краевым законодательством.

Анализ всего массива документов по теме объединения показывает, что интерес как объединяющихся субъектов, так и федеральных властей находится прежде всего в финансово-экономической сфере. Наличие субъектов Федерации  с депрессивной экономикой чрезвычайно тяготит федеральный бюджет, которому предстоящее объединение сулит в  обозримой перспективе уменьшение размеров финансовой помощи объединенному субъекту. С уменьшением числа субъектов также объективно должны решиться управленческие проблемы в Федерации. Объединяющиеся  субъекты надеются в процессе объединения получить максимальные финансово-экономические преференции, решив таким образом  тактические задачи, тогда как федеральный центр решает задачи  стратегического характера.

Намерения федерального центра объединить прежде всего «сложносоставные» субъекты Федерации выражаются, например, в Федеральном законе от 4 апреля 2003г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон « об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которым с 1 января 2005 г. вступили в силу ст.26.3,26.6 и гл.IV.2 Федерального закона  « Об общих принципах организации законодательных ( представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Указанные изменения  и дополнения  в отношении «сложносоставных» субъектов Федерации касаются передачи практически всех статусных полномочий автономных округов в пользу областей (краев), в состав которых они входят, и прежде всего в сфере  доходно-расходных полномочий. Тем самым федеральный центр даёт понять, что он заинтересован в объединении всех  «сложносоставных» субъектов вне зависимости от экономического положения автономных округов.

Здесь хотелось бы заметить, что гораздо эффективнее административного давления была бы экономическая логика объединения . На примере Пермской области  и Коми-Пермяцкого автономного округа мы видим объединение хронически дотационного  округа и более сильной экономической области, где 80% промышленных предприятий округа были структурными подразделениями областных компаний. В сложившихся обстоятельствах почти вся созданная в округе добавленная стоимость  уходила в налогооблагаемую базу области. После объединения данный дисбаланс должен быть ликвидирован за счёт специальных краевых трансфертов. Налицо экономический интерес объединяющихся субъектов.

Совершенно обратная ситуация складывается в Тюменской области в отношениях между ней и входящими в её состав  Ханты-Мансийским  и Ямало-Ненецким автономными округами, где через  административное давление федеральный центр пытается объединить сильные в экономическом отношении округа и относительно слабую область.

Приведём некоторые статистические данные  за 2005г.По поступлению налогов  и сборов в федеральный бюджет область в целом занимает одно из первых мест в Российской Федерации. Консолидированный бюджет в области исполнен в 2005г. с профицитом  в размере 55,2 млрд руб. ( в 2004г.-44,2млрд).Сальдированный финансовый результат организаций в действующих ценах составил 893,7 млрд руб. и относительно 2004г. возрос на 52,8%. При этом сумма прибыли организаций достигла 1002,6 млрд руб., сумма понесённых организациями убытков – 108,9 млрд руб. Доля убыточных организаций в 2005г. по сравнению с показателем предыдущего года снизилась на 3,3 п.п. и составила 34,9%.При этом более высокую долю убыточных организаций, чем средний показатель по совокупности наблюдаемых организаций, имели организации  по таким видам экономической деятельности, как: строительство-36,8%, транспорт и связь-37,1 %,обрабатывающие производства -38,6%, образование-41,3%, производство и распределение электроэнергии, газа и воды-41,8%,сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство-44,0%, рыболовство и рыбоводство-69,7%.Состояние платежей и расчётов организаций  в 2005г. характеризовалась ростом, относительно 2004г., просроченной кредиторской задолженности(на3,0%)и просроченной дебиторской задолженности (на74,3%).

Бюджет 2004г. по югу области исполнен с профицитом в размере 15,6 млрд руб. Сальдированный финансовый результат деятельности организаций юга области  за год составил 138,7 млрд руб. По итогам года 60% организаций основных отраслей экономики были прибыльными, остальные- убыточными.

В 2005г. консолидированный бюджет Ханты-Мансийского автономного округа исполнен с профицитом в размере  12,4 млрд руб.(в 2004г. профицит-26,2млрд). Сальдированный финансовый результат  деятельности организаций округа в 2005г. составил(в действующих ценах) 585,3 млрд руб. и относительно показателя  2004г. возрос сопоставимому округу организаций на 46, 9%.Доля убыточных организаций в 2005г. по сравнению с показателем предыдущего года снизилась на 3,6 п.п. и составила 33,0%.При этом высокая доля убыточных организаций, чем средний показатель по совокупности наблюдаемых организаций, наблюдался по таким видам экономической деятельности как: сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство-53,7%, транспорт и связь-38,5%, обрабатывающие производства-37,4%, строительство-37,0%, предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг-36,0%, образование-34,4%, рыболовство и рыбоводство- 33,.3% .

Бюджет 2004г. в Ямало-Ненецком автономном округе исполнн с профицитом в размере 2458,6 млн руб. Сальдированный финансрвый результат  деятельности организаций округа за год составил 48256млн руб. По итогам года 60% организаций основных отраслей экономики были прибыльными, остальные-убыточными.

Как видно из приведённых данных, лидером в экономическом развитии является Ханты-мансийский  автономный округ, который значительно опережает по всем показателям Тюменскую область и Ямало-Ненецкий автономный округ.

Вместе с тем  в самом  Ханты -Мансийском  автономном округе есть серьёзные политические силы, заинтересованные в объединении. В первую очередь речь идёт о нежелании экономически развитых восточных районов Округа( Сургут, Нижневартовск, Нефтеюганск) подчиняться экономически менее развитому западу Округа(Ханты-Мансийск). Именно этим обстоятельством объясняется стремление в первую очередь сургутской политической и экономичекой элит к объединению Тюмненской области.

Представляет интерес также процесс объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа , которые пытались соперничить в скорости объединения с Пермской областью и Коми Пермяцким автономным округом. Однако на самом деле он не прошёл даже первый этап: не направлены совместные предложения  субъектов  субъектов   Президенту РФ  об объединении. Причина в комплексе проблем:

1) окружную Думу не устраивает предлагаемый будущий статус округа как обычного муниципального образования;

2) как следствие, сорвана процедура голосования в Думе по совместным предложениям об объединении;

3) федеральный центр дал понять области и округу, что не намерен удовлетворять все финансово-экономические притязания объединяющихся субъетов.

За кадром остаётся очень важная политическая проблема, связанная с неопределённостью будущего статуса  окружной элиты. Интересно заметить, что проведение референдума об объединении Бурятского автономного округа срывается окружной Думой не в первый раз, произошло это также на осенней сессии Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в 2000г.

Пытаясь не допустить попыток принуждения к объединению с Читинской областью Агинского  Бурятского автономного округа, руководство последнего также в превентивных целях категорически выступает против объединения.

Признавая объективную необходимость укрепления субъектов  Российской Федерации, хотелось бы обратить внимание на то, что чрезмерное форсирование  процесса укрепления субъектов Федерации, более того, применение мер  принуждения в разных формах к этому принесёт  больше потерь, нежели пользы. Субъекты Федерации должны сами «созреть» до объединения… Возможно, к тому времени на федеральном уровне прояснится вопрос с выверенной в научном и политическом смысле концепцией федерализма в России. В связи с этим  следует отметить положительный опыт Красноярского края, в котором объединению  предшествовали серьёзные научные исследования как юридического, так и экономического характера.