Федерализм в РФ

      Говоря  о форме разграничения предметов  ведения между Федерацией и её субъектами, необходимо иметь в виду, что преобладающим является установление такого разграничения на уровне федеральной Конституции, как это имеет место в большинстве федеративных государств. Конкретные же способы разграничения могут различаться.

      Федеративное  устройство государства находит, естественно, отражение и в структуре федеральных органов государственной власти России. Это "отяжеляет" государственный аппарат Федерации как таковой, делает его более громоздким, но, тем не менее, необходимо, так как направлено на обеспечение стабильности и эффективности функционирования государства.

      Поскольку все субъекты РФ являются государственными образованиями, они создают свои органы государственной власти. Примечательно, что единую систему органов государственной  власти в России образуют только органы исполнительной власти (федеральные и субъектов Федерации) - ч. 2 ст. 77 Конституции РФ⁹.

      Особую  роль в поддержании единства системы  исполнительной власти играет Президент  РФ, который вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в  случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Важно иметь в виду, что этим полномочием Президент РФ обладает в отношении любых органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе и в отношении глав исполнительной власти субъектов, включая и избранных населением соответствующего региона.

      Поскольку органы законодательной власти самой  Федерации и ее субъектов единой системы не образуют, здесь контроль Федерации за деятельностью ее субъектов возможен посредством обращения в суд (прежде всего в Конституционный Суд РФ, хотя не исключены, а в некоторых случаях могут быть даже более эффективными обращения в суды общей юрисдикции, а также в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации).

      Соотношение федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения  в ст. 76 Конституции РФ определены следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные правовые акты, так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации; однако последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Федерации действует федеральный закон¹⁰.

      С учетом того, что российское законодательство сформировано пока не полностью, важным является положение о том, что  отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом Федерации. На это неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ. Но хотя российская Конституция и допускает опережающее правовое регулирование в субъекте Федерации, конституционное предписание о необходимости соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному закону предполагает, в том числе и приведение правового акта субъекта Федерации в соответствие с федеральным законом, принятым позже (если, конечно, имели место несоответствия). Это положение зафиксировано и в большинстве подписанных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ при издании правовых актов по предметам совместного ведения не вправе вторгаться в компетенцию федеральных органов, устанавливать обязанности последних и пр. “Такая ситуация неизбежно приводит к многочисленным коллизиям федерального и регионального законодательства, в связи с чем стала достаточно распространенной идея “опережающей инициативы федерального парламента”, суть которой заключается в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов и дальнейшем развитии регионального нормотворчества на основе и в соответствии с этими законами.¹¹” Именно такой подход и предполагался при разработке Конституции РФ (в частности, ст. 72).

      Наиболее  приемлемой (и в какой-то степени  традиционной) правовой формой законодательного регулирования на федеральном уровне предметов совместного ведения представляется принятие Основ законодательства РФ (в идеале их следовало бы принять по каждому предмету совместного ведения), как это было в свое время в СССР. Иногда можно встретить мнение, что такой вид нормативного акта, как "основы законодательства", не предусмотрен Конституцией РФ. Данная точка зрения представляется не вполне обоснованной. Конституция не предусматривает в прямой постановке и таких нормативных актов, как кодекс (тем не менее, уже приняты Гражданский, Уголовный, Воздушный, Водный, Лесной кодексы РФ). Определяющим должно быть не конкретное название того или иного нормативного акта, а его правовая форма, порядок принятия, юридическая сила, место в иерархии правовых актов государства. Именно на базе основ законодательства развивалось бы региональное законотворчество по предметам совместного ведения. С принятием основ законодательства по всем предметам совместного ведения отпала бы необходимость в заключении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (они были бы для всех субъектов РФ разграничены конституционно и законодательно); договору осталось бы место только в процессе делегирования полномочий, уже установленных для соответствующего органа государственной власти (возможна еще также передача посредством договора каким-либо субъектом РФ предметов ведения из его исключительного ведения в совместное ведение РФ и данного субъекта Федерации). Пока же в России договор не только остается формой разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами, но и зачастую превалирует над федеральным законодательством и даже над Конституцией РФ (в частности, договор с Татарстаном).

      Известный "парад суверенитетов" в дальнейшем перерос в "парад заключения договоров", для субъектов РФ стало как бы "непрестижным" не заключить договор с центром. Этой тенденции в теории и на практике дают неоднозначную оценку, так как нормы заключаемых договоров вторгаются в сферу федерального законодательного регулирования. В частности, на научно-практической конференции "Проблемы и перспективы развития российского федерализма", прошедшей в Парламентском центре в начале 1998 года, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Е. С. Строев достаточно резко заявил, что “Россия сегодня уже не федерация, а “союз договорившихся элит.¹²” Особое беспокойство вызывает тот факт, что все договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектом Федерации подписываются "за спиной" остальных субъектов, что не добавляет доверия в отношения их друг с другом.

      Имеет место и практика заключения единого  договора РФ сразу с несколькими  субъектами Федерации (например, договор  с Красноярским краем и входящими  в его состав Таймырским и Эвенкийским автономными округами). В развитие договоров заключено более 250 соглашений.

      «Большинство  из подписанных в настоящее время  договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов  РФ изменяют схему разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленную российской Конституцией».¹³

      Таким образом, налицо смешение двух уровней  разграничения властных полномочий: первый уровень - определение отношений между Российской Федерацией и ее субъектами; второй - урегулирование отношений между федеральными и региональными органами государственной власти. Разные по правовой природе договоры ставятся в один ряд. На сегодня большинство подписанных договоров с органами государственной власти субъектов РФ являются именно договорами между Федерацией и ее субъектом, а не договорами между органами государственной власти, так как они устанавливают новый статус субъекта РФ. Особенно выделяются в этом  отношении договоры с Татарстаном  и Башкортостаном. Конституция  же РФ (ч. 3 ст. 11, ч. 2 ст. 78) допускает заключение договоров и соглашений именно “между органами государственной власти Федерации и её субъектов”¹⁴.

      Как отмечено выше, в России принята  конституционная модель разграничения  предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Фактически же утверждается договорная модель Российской Федерации, "договорное право", право, которое для заключивших договор "сторон" имеет зачастую приоритет перед федеральным законодательством, а порой и перед Конституцией. Обозначилась противоречивая тенденция фактического перехода от конституционной или конституционно-договорной Федерации к договорной.

      Судя  по всему, договорная практика будет  продолжаться и впредь. Однако заключаемые  договоры должны носить государственно-правовой, а не международно-правовой характер. Не может быть договора между Российской Федерацией и её субъектом как равноправным с ней государством или государственным образованием.

      Понятно, что заключение таких договоров (во всяком случае, на начальном этапе) носило компромиссный характер, они рассматривались как средство для снятия напряженности во взаимоотношениях центра и регионов. Председатель Конституционного Суда РФ М. В. Баглай подчеркнул, что и сегодня именно такие договоры помогают устранять противоречия во взаимоотношениях центра с регионами.

      Основу  содержания заключаемых договоров  должны составлять положения федеральной  Конституции, а не сиюминутные положения  о политической целесообразности.

Необходимо  отметить существование и иных точек  зрения. В частности, Б. А. Страшун считает, что “отступления в договорах от норм ст. 71-73 Конституции РФ нельзя рассматривать как ее нарушение”¹⁵. Таким образом, опровергается тезис о том, что заключаемые в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ договоры обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. В частности, автор допускает передачу посредством договора в исключительное ведение субъекта Федерации как предметов исключительного ведения РФ, так и предметов совместного ведения. Более того, в случае такой передачи принятые федеральные законы и даже федеральные конституционные законы не будут действовать на территории соответствующего субъекта Федерации без подтверждения со стороны его управомоченных органов государственной власти. “Это положение основывается на том, что ст. 11 Конституции РФ, ч. 3 которой предполагает договор как форму разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, содержится в главе 1 Конституции - "Основы конституционного строя" - и, следовательно, обладает большей юридической силой по сравнению со ст. 71-73, которые закрепляют разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами”¹⁶.

      Данное  утверждение представляется не вполне обоснованным в силу следующих обстоятельств. Конституция РФ допускает заключение договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, но между органами государственной власти (РФ и субъектов Федерации), а не между Российской Федерацией и ее составными частями. Часть 2 ст. 4 Конституции РФ, содержащаяся также в гл. 1 - "Основы конституционного строя" - определяет верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны (да это вытекает и из самой правовой природы Конституции как Основного закона государства). В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты (а, следовательно, и договоры), принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Именно такую позицию высказал и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 9 января 1998 года, указав, что и Федеративный договор 1992 г. и соглашения между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ могут применяться лишь с учетом требований Конституции РФ.

      Положения ст. 71-73 Конституции, определяющие разграничение  предметов ведения между РФ и  ее субъектами, хоть и не относятся к основам конституционного строя, но изменить их может только Федеральное Собрание РФ с участием законодательных органов субъектов Федерации (ст. 136 Конституции), а никак не двусторонний договор внутригосударственного характера. Да и в самой ч. 3 ст. 11 Конституции РФ среди правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации на первом месте стоит Конституция РФ, далее федеративный договор и только затем – “иные договоры”.

      Заключение  договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов  РФ должно обусловливаться прежде всего  спецификой конкретного субъекта Федерации, а не политическими причинами, стремлением получить от федерального центра различные льготы. И такие договоры уже есть: в договоре с Калининградской областью учтено ее геополитическое положение; в договорах с Бурятией и входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, а также с Иркутской областью - особенности экологической ситуации, связанные с тем, что территория данных субъектов является водосборной зоной озера Байкал; в договорах с Удмуртией, Свердловской областью - насыщенность экономики оборонным производством; в договорах с Краснодарским краем, Ростовской областью - мощные миграционные потоки; в договоре с Москвой - выполнение данным субъектом РФ функций столицы России и т.д.

      Договор как правовая форма разграничения  властных полномочий (делегирования  полномочий) вполне допустим в системе органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, что и предусмотрено в ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ.

      “Проблема разделения власти по вертикали в  федеративном государстве не ограничивается только вопросами такого разделения между федеральным центром и субъектами Федерации, логическим продолжением ее является проблема разграничения властных полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и находящимися на их территории органами местного самоуправления. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), они в любом случае осуществляют власть публичную, со всеми присущими власти признаками (свойствами) и, прежде всего - обладанием волей и силой.¹⁷”

Органы  государственной власти, субъектов  Федерации зачастую вторгаются в  компетенцию “своих” органов  местного самоуправления. В то же время  эти органы болезненно относятся  к случаям вторжения органов  местного самоуправления в полномочия региональных властей.