Федерализм в РФ

      “Наиболее остро эти вопросы стоят во взаимоотношениях между субъектами РФ и их столицами (краевыми, областными, окружными центрами). Последние, выступая муниципальными образованиями, являются в большинстве своем достаточно крупными городами, в которых зачастую сосредоточены основное количество населения, экономический, финансовый, интеллектуальный потенциал субъекта Федерации. На территории данных муниципальных образований располагается достаточно большое количество объектов государственной собственности. У города же рычагов воздействия на хозяйствующие субъекты зачастую гораздо больше, чем у субъекта Федерации - в их руках предоставление всех коммунальных услуг (обеспечение энергией, теплом, водой, газом и т.д.), возможность устанавливать местные налоги и сборы (на уборку территории, на развитие социальной инфраструктуры и т.п.) и, следовательно, пополнять городскую (муниципальную), а не государственную (республиканскую, краевую, областную, окружную) казну. Именно вопрос раздела финансовых источников представляется наиболее острым во взаимоотношениях региональных и местных властей, и решен он должен быть законодательно, в том числе и на  федеральном уровне. Полезны  были бы, в частности, законы о  минимальной бюджетной обеспеченности, о финансовых нормативах.

      Сотрудничество  властных институтов всех уровней сегодня  является важнейшей задачей развития российской государственности.

      «Актуальной для России является сейчас скорейшее создание на действующей конституционной основе сбалансированной системы взаимных прав, полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления».¹⁸

      В любом федеративном государстве, особенно при его создании и реформировании, неизбежно возникает одна из ключевых проблем разграничение компетенции  между федерацией и ее субъектами. Важность ее определяется тем, что речь идет о "дележе власти", праве распоряжаться государственными материальными и финансовыми ресурсами, принимать законы и другие важные решения, влияющие на жизнь общества и функционирование государства.

      “Федерация, как самостоятельное государство, не может не обладать определенной степенью унитаризма, поскольку в ней всегда имеются сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции федерации. Это выражается в юридической науке термином “исключительная компетенция федерации.¹⁹” Имеются также сферы жизни общества и государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции субъектов федерации, что обозначается в. юридической науке термином “исключительная компетенция субъектов федерации”. Наряду с этим существуют сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые находятся в ведении одновременно и федерации, и её субъектов. Это породило в юридической науке термин “совместная компетенция”, хотя он явно неудачен.

      «Совместными  являются в данном случае только предметы ведения, да и то при самой обобщенной их характеристике. Далее неизбежно возникает проблема более детального определения составных частей многих из этих предметов ведения, которые относятся непосредственно к федерации или к её субъектам, а вслед за этим конкретизации полномочий, соответственно, федерации и её субъектов в сфере совместного ведения. Вот почему следует говорить лишь о предметах совместного ведения и нельзя - о совместной компетенции. Последней просто не существует».²⁰

      Разграничение компетенции между федерацией и её субъектами производится, как показывает мировая практика, различными технико-юридическими способами.

1) Детально  определяется компетенция федерации  и одновременно устанавливается  правило: “Всё остальное относится  к компетенции субъектов федерации”. Этот способ можно условно назвать презумпцией компетенции субъектов федерации. Он позволяет им решать любые, возникающие в жизни новые вопросы, если, конечно, они не отнесены к компетенции федерации.

2) Подробно  очерчивается компетенция субъектов федерации, а всё остальное считается относящимся к компетенции федерации. Такой способ ведет к тому, что всякий новый вопрос автоматически возносится на федеральный уровень.

3) Развернутым  образом излагается компетенция  и федерации, и ее субъектов. Элементы такого способа имеются в Конституции США, причем компетенция федерации определяется косвенным путем - через предметы ведения и полномочия Конгресса и Президента США. “Применение этого способа ведет к тому, что при появлении новых проблем, не попавших в перечень, создается неясность относительно того, кто вправе их решать. Но такой способ обладает все же большей степенью определенности. При подготовке в недавнем прошлом как нового союзного договора, так и российского федеративного договора неоднократно вносились предложения разграничить компетенцию между Федерацией и её субъектами путем установления двух перечней: предметов ведения и полномочий.²¹”

4) В  некоторых федерациях (в ФРГ, например) законодательное регулирование  общественных отношений относится в основном к компетенции федерации, а государственное управление в тех же сферах - к компетенции ее субъектов. Здесь разграничение компетенции производится прежде всего по видам государственной деятельности, которые производны от принципа разделения властей, в частности, на законодательную и исполнительную.

      Упомянутые   способы   иногда   дополняются   установлением “конкурирующей компетенции”: определяется круг общественных отношений, регулировать которые вправе и федерация  и ее субъекты, причем последние не должны ждать, чтобы первой сказала свое слово федерация, но если она издает потом закон, то субъекты федерации обязаны привести свои "опережавшие" законы в соответствие с федеральным (ФРГ, Индия).

      Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., одержит ряд статей, относящихся к разграничению компетенции Российской Федерации и её субъектов.

      Конституция Российской Федерации 1993 г. взяла за основу следующие способы разграничения  компетенции между Федерацией и  ее субъектами. Во-первых, в ст.71 закреплено, что именно находится "в ведении" Российской Федерации. При этом молчаливо предполагается, что и все полномочия по указанным предметам ведения входят в компетенцию федерации. Во-вторых, Конституция РФ в ст.72 определяет, что именно находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, а далее ст.73 формулирует общий принцип: вне пределов предметов ведения федерации и её полномочий по предметам совместного ведения субъекты федерации “обладают всей полнотой государственной власти”. Следовательно, в данной сфере действует презумпция компетенции субъектов федерации.

      Кроме того, в Конституции РФ имеются  статьи о том, что некоторые вопросы  решаются “по взаимному согласию”  или “по соглашению” РФ и субъектов  федерации. Эти вопросы тем самым  тоже отнесены к сфере совместного ведения и образуют внутри нее особую группу (их ни одна из сторон не может решать в одностороннем порядке). К таким вопросам относится, например, изменение статуса субъекта федерации (п.5 ст.66).

      “По предметам совместного ведения федерации и её субъектов принимаются как федеральные законы и другие федеральные нормативные правовые акты, так и законы, и другие нормативные правовые акты субъектов федерации. И это естественно. Ведь речь идет о предметах совместного ведения. По раздельным предметам ведения федерации и её субъектов акты должны издаваться только, соответственно, на федеральном уровне, или только на уровне субъектов федерации (второе явление, получило официальное наименование “собственное правовое регулирование” - п. 4 ст. 76 Конституции РФ).²²” В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской федерации, изданным в соответствии с п. 4 указанной статьи, действует нормативный правовой акт субъекта федерации (п. 6 ст. 76 Конституции РФ).

      На  практике возникает проблема: может ли субъект Российской Федерации опередить федерацию в регулировании общественных отношений в сфере совместного ведения или во всех случаях должен ждать, пока сначала федерация примет свой закон или иной нормативный правовой акт для регулирования этих отношений. В Конституции РФ имеется указание на то, что по предметам совместного ведения субъекты федерации издают свои законы и другие нормативные правовые акты “в соответствии” с федеральными законами (п.2 ст.76). Эта формула часто толкуется как “запрет на опережение”.

      Между тем такое “опережение” рационально  тем, что позволяет оперативнее  обновлять законодательство, причем с учетом региональных особенностей. Анализ этих актов и практики их применения может облегчить выработку оптимальных федеральных законов. Главное - привести “опережающие” нормативные акты субъектов федерации в соответствие с последующими федеральными, не допуская противоречий между ними.

      Принципиально важным является включение в Конституцию нормы о том, что “положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа²³”. Тем самым в этой статье развивается положение ст.5 Конституции РФ о равноправии субъектов Российской Федерации. Цель такого выравнивания состояла, видимо, в том, чтобы снизить накал страстей в борьбе за права и привилегии и направить энергию органов субъектов Российской Федерации на развитие экономики, решение насущных социальных проблем.

      Статья 72 Конституции Российской Федерации  содержит обширный перечень вопросов, относящихся к совместному ведению  Российской Федерации и ее субъектов. При этом пределы того, что конкретно  причитается по данным вопросам именно Российской Федерации, а что – её субъектам, данная статья не определяет. Для разграничения же компетенции нужно указать, и это вытекает из ст. 73 Конституции, на полномочия федерации, с одной стороны, и полномочия её субъектов - с другой, в каждой сфере совместного ведения. Правда, в ряде случаев другие статьи Конституции РФ позволяют уточнить пределы компетенции Российской Федерации и её субъектов по тем или иным вопросам, отнесенным к совместному ведению. Так, в ст. 72 говорится, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся “общие вопросы... образования” (п. “е”), а в ст. 43 Конституции определены принципы образования и предусмотрено право Российской Федерации устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты.

      Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению РФ и ее субъектов относятся “кадры судебных органов” (п. “л”), а ст. 128 Конституции Российской Федерации предусматривает, кого из них назначает федерация в лице соответствующих своих органов.

      На  первое место в ст. 72 Конституции  РФ поставлен вопрос об обеспечении  соответствия конституций и законов  республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. “а” ст. 72).

      Внешне  эта формулировка напоминает норму  ст. 73 Конституции СССР об обеспечении  единства законодательного регулирования  на территории СССР. Однако ее следует  рассматривать с несколько иных позиций. В союзной Конституции был сделан акцент на определяющую роль федеральных властей в обеспечении единства законодательного регулирования.

      Из  указанной нормы ст. 72 Конституции  РФ следует, что о соответствии конституций, уставов и законов субъектов федерации положениям федеральной Конституции и федеральных законов должны заботиться как федерация, так и ее субъекты. Но в то же время необходимо иметь в виду, что Президент Российской Федерации “является гарантом Конституции Российской Федерации” (ст.80) и использует в связи с этим согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их федеральным Конституции и законам (ст. 85). Конституционный Суд Российской Федерации решает, в частности, дела о соответствии положениям Конституции Российской Федерации конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов федерации. Если эти акты будут признаны неконституционными, они утрачивают силу.

      Тем самым и Президент, и Конституционный  Суд (ст. 125) обладают властными полномочиями для обеспечения предусмотренного Конституцией Российской Федерации верховенства федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.

      Примерно  с таких же позиций следует  подходить к анализу п. “б”  ст. 72 Конституции, который указывает, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.