Формирование и деятельность российской прокуратуры на современном этапе

Так, осенью 1722 года обер-прокурор писал Петру: «А без Вашего Величества жить нам, бедным, скучно». В письме же императрице Екатерине он был более откровенен: «А без вас нам, бедным, жить зело трудно; о чем я Вашему Величеству в Коломне доносил, то уже с бедным, со мною и чинится: Павла Ивановича (т.е. Ягужинского, — Авт.) некоторые плуты привели на меня на недоброходство». 

Вскоре после  этого он снова пишет Петру I: «И ныне паче на меня Павел Иванович по наговору от него, Шафирова, озлобился и публично при Сенате кричал на меня и бить челом хотел». 

Вот в такой  обстановке, при натянутых отношениях со своим ближайшим помощником в  Сенате, приходилось Ягужинскому создавать и укреплять органы прокуратуры. А ведь ему надо было заботиться и о местной прокуратуре, которая только-только вставала на ноги. 
 
Не случайно в одном из писем Петру I Ягужинский отмечал: «Всемилостивейший Государь! Я совестью своею и всеми сенаторами засвидетельствую, сколько в том верности моей и старания ни было, однако ж с превеликою трудностью при таких страстях дела в порядке содержать было можно, особливо будучи безо всякого надежного вспомощника». 
 
Наряду с руководством органами прокуратуры Ягужинский был начальником всей сенатской канцелярии: он определял порядок делопроизводства и прохождения дел, следил за дисциплиной и т.п. Поток же дел в Сенате был чрезвычайно большой. Вскоре Ягужинский заметил, что один обер-секретарь не справляется с такой массой дел. К тому же он не всегда был беспристрастен. По этому поводу Ягужинский пишет предложение Сенату: «Понеже несказаемая бездна дел и к тому же не небезлодозрителен один и може партии иметь, а когда другой будет, то один за другим — глаза». 
 
Сенат согласился с предложением Ягужинского и установил еще одну должность обер-секретаря. 
 
Вот так Прокуратура осуществляла от имени императорской власти и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись, особенно после Судебной реформы 1864 года. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 года генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции. 
 
Должность генерал-прокурора, установленную Петром I в 1722 году, за все время ее существования, вплоть до октябрьских событий 1917 года, — почти два столетия — занимали 33 человека. Первым в их ряду стоял как нам уже известный сподвижник Петра I, один из «птенцов гнезда Петра Великого» генерал-аншеф, обер-шталмейстер, кабинет-министр и дипломат, кавалер всех высших орденов Российской империи, граф Павел Иванович Ягужинский. 
 
В должности генерал-прокурора состояли различные лица, в подавляющем большинстве незаурядные. Среди них были и выдающиеся государственные деятели — Д.Н. Блудов, Д.П. Трощинский, и блестящие юристы — Д.Н. Замятнин, Д.Н. Набоков, Н.В. Муравьев, и боевые, проявившие незаурядную храбрость в сражениях офицеры — А.Н. Самойлов и Д.И. Лобанов-Ростовский, и тонкий дипломат Д.В. Дашков, и выдающиеся русские поэты, гордость российской литературы — Г.Р. Державин и И.И. Дмитриев. 
 
О каждой личности можно сказасть очень многое. Например Князь Алексей Алексеевич Долгоруков 27 апреля 1827 года был назначен товарищем Министра юстиции, а через три дня, «по случаю тяжелой болезни» князя Д.И.Лобанова-Ростовского, временно «вступил в права и обязанности Министра юстиции». 18 октября того же года, после выхода в отставку министра, за Долгоруковым «впредь до особого назначения» было оставлено управление министерством. В последствии император утвердил его в должности Министра Юстиции и Генерал-прокурора. 
 
По-разному складывались биографии и судьбы руководителей прокурорской системы. Кто-то, подобно А.А.Вяземскому или Р.А.Руденко, отдал служению прокуратуре свыше четверти века, кто-то, как А.А.Хвостов и А.Ф.Керенский или Н.С.Трубин и А.И.Казанник, были на высшем прокурорском посту сравнительно недолгое время. Но каждый по-своему вошел в нашу историю. 
 
Среди них были люди большого ума и просто честные служаки. Но все были патриотами своего Отечества и своего ведомства, мысля, однако, более о чести Отечества, нежели мундира. Хотя честь мундира, в хорошем понимании этого слова, и забота о достоинстве профессии были их отличительными чертами. 
 
Не приходится удивляться, что российская прокуратура на протяжении двух веков считалась одной из лучших в Европе, отличаясь строгостью и гуманностью. Сама этика этой институции предполагала верность долгу, преданность и лояльность государственным властным структурам, внимание к человеку. «Я ласкательства от вас не требую, — писала в «секретнейшем наставлении генерал-прокурору Александру Вяземскому» Екатерина II, — но единственно чистосердечное обхождение и твердость в делах». И требовалось тогда от прокуроров «в донесениях Императорскому Величеству поступать осторожно и рассмотрительно, дабы кому бесчестия не учинить». 
 
И в этом тоже было следование национальным традициям, родившимся задолго до прокуратуры и сохранившимся в наши дни. Еще знаменитый московский митрополит Филарет в своей речи «О назидании ссыльных» учил относиться к преступнику «с христианской любовью, с простотой и снисхождением, остерегаться всего, что унижает и оскорбляет: низко преступление, а человек достоин сожаления». 
 
Россия за столетия своей истории то свято блюла православие, то яростно отбрасывала его от себя, но православный менталитет, складывавшийся годами, неизменно проявлялся в характере русского человека, вне зависимости от его партийности и религиозности. Это удачно подметил еще выдающийся российский юрист А.Ф.Кони в своей работе «Приемы и задачи прокуратуры» в 1911 г. Он так прокомментировал знаменитое в русской юриспруденции изречение Филарета: 
 
«Если таковое должно быть отношение к осужденному преступнику, составляющее одну из прекрасных нравственных черт русского народа, то нет никакого основания иначе относиться к подсудимому». 
 
При этом А.Ф.Кони высказал очень важный для нас, будущих, и сегодняшних работников прокуратуры, постулат: при всем гуманизме, прокуратура, как специфическая надзорная государственная структура, не может быть милосердна в ущерб «правовой и фактической доказательности». 
 
Строгость и гуманность — вот два краеугольных камня, на которых стояла российская прокуратура на протяжении столетий. Защита интересов государства и каждого гражданина — вот два основополагающих принципа, которых придерживались генерал-прокуроры дореволюционной России и которым должны следовать прокуроры наших дней. 
 
Недаром почти у всех российских прокуроров были незапятнанные репутации, превосходные послужные списки. Сохранились воспоминания о первом, петровских времен, генерал-прокуроре России Павле Ивановиче Ягужинском одного из его современников: «Если он уже обещает что-нибудь принять на себя, то скорее умрет, нежели нарушит обещание... Если первый сановник империи поступает несправедливо, то он порицает его с такою же свободою, как и низшего чиновника». Замечательное качество юриста-государственника быть равным со всеми, ибо все равны перед Богом и Законом. 
 
Хочется особо подчеркнуть, что осуществление надзора за соблюдением законов в государстве Российском всегда было прерогативой прокуратуры, а это предполагало ее независимость от иных, особенно местных властных структур. И когда мы размышляем о делах и людях прокуратуры, важно помнить, что не только дела были праведны, но и люди, те дела вершившие, стремились к объективности, независимости от каких бы то ни было влияний и воздействий со стороны. Весьма показательным в этой связи представляется «правление» князя Долгорукова на посту генерал-прокурора России. Алексей Алексеевич Долгоруков, по воспоминаниям современников, был человеком независимых суждений, неподкупным и справедливым. Время его «прокурорствования» ознаменовалось энергичной борьбой за независимость прокурорского надзора. И ранее генерал-прокурорам приходилось отстаивать независимость местных прокуроров и стряпчих от произвола губернского начальства. При Долгорукове в этой борьбе он побеждал чаще, может быть, чем его предшественники. В борьбе с губернаторами за независимость местных прокуроров он выходил на уровень Правительствующего Сената. В результате родился тогда исторический сенатский Указ от 28 сентября 1828 г. Его направили всем министрам, начальникам губерний, в Святейший Синод и департаменты самого Сената. В Указе отмечалось, что «губернские прокуроры, на основании узаконении, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило, а в случае их упущений или преступления должности, они подвергаются ответственности пред министром юстиции, или суждению Правительствующего Сената». 
 
И было в Указе чрезвычайно важное положение о независимости прокуроров от местного начальства. Специально подчеркивалось, что губернский прокурор не может находиться в зависимости от губернского руководства, так как «в случае каких-либо по делам службы несогласий его с начальниками губерний, или в случае представления начальству о неправильном действии губернатора, может навлечь к себе со стороны его нерасположение, а следовательно, если бы аттестация таковых чиновников зависела от губернатора, они могли бы, при всей похвальности своей службы, лишиться справедливого по оной удостояния». 
 
В то же время закон, «определяющий должность и права генерал-прокуроров», наделял тогда прокуроров полномочиями и в отношении Сената. «Ежели кто из Сенаторов приговаривать будет неправо, генерал-прокурор предложит им, чтобы они исполняли свой долг». 
 
А ведь возымело действие! И когда, например, в бытность генерал-прокурором и министром юстиции Дмитрия Васильевича Дашкова некоторые губернаторы были замечены прокурорами в совершении бесчинств, с них после вмешательства генерал-прокурора императором строго взыскано было. 
 
Давая оценку деятельности прокуроров в более позднее время, в середине XIX века, А.Ф.Кони писал, что «губернский прокурор и стряпчие в уездах были живым напоминанием закона и, во многих случаях, его обязательными истолкователями... История министерства юстиции с тридцатых до шестидесятых годов представляет немало примеров энергичной борьбы губернских прокуроров с местными злоупотреблениями». 
 
Отстаивая букву Закона, прокурорам приходилось не только противостоять местничеству, но и против воли императора идти. В 1916 году генерал-прокурор Александр Александрович Макаров, несмотря на прямое указание Николая II, отказался прекратить уголовное дело, возбужденное в отношении бывшего военного министра Сухомлинова. 
 
Не менее «несговорчивой» фигурой слыл и предшественник А.А.Макарова генерал-прокурор Александр Алексеевич Хвостов. «Убежденный законник», как его называли современники, А.А.Хвостов, честный, правдивый и прямой, умел отстаивать свою точку зрения перед любым, в том числе и императором. Не шел он на поводу и у всесильных фаворитов и временщиков, не исключая и Распутина. 
 
И сегодня, для того чтобы постичь психологию прокуроров, надо заглянуть в историю: в прокуратуру всегда шли люди, не согласные жить рядом со злом и мириться с несправедливостью. 
 
Одни генерал-прокуроры удерживали свою должность в течение длительного времени: например, как уже было выше сказано А.А. Вяземский — около 30 лет, В.Н. Панин — более 20 лет. Другие же, напротив, непродолжительное время — менее года: например, А.А. Хвостов, А.Ф. Керенский, А.С. Зарудный, П.Н. Малянтович (особенно это относится ко времени, предшествовавшему Февральской революции, и к периоду Временного правительства)

 

Функции прокуратуры были довольно широкими, хотя и видоизменялись. Тем не менее основным назначением прокуратуры практически на всех этапах ее существования (вплоть до 1864 года) был надзор за исполнением законов всеми государственными и общественными органами, а также российскими подданными.

Общая обязанность  прокурора состояла в осуществлении функции наблюдать за тем, "чтобы закон не был никем нарушен и в случае замеченных нарушений принимать меры к восстановлению оного".

В отдельные  периоды отечественной истории (особенно во времена царствования Екатерины II и Павла I) генерал-прокурор выступал не только как блюститель законности, но и как министр юстиции, финансов, внутренних дел. Начиная с 1802 года, когда было создано Министерство юстиции, генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции, а губернская прокуратура стала превращаться в орган юстиции на местах.

Судебная  реформа 1864 года знаменовала собой  поворот прокуратуры от положения всеобщего блюстителя законности, "ока государева", к функции обвинительной власти - "обличения обвиняемых перед судом". Отцы судебной реформы 1864 года — русские правоведы ввели прокурора в уголовное судопроизводство, ликвидировали инквизиционный процесс, но вместе с ним — и так называемый общий надзор, осуществлявшийся прокуратурой в дореформенный период.

Учреждение  судебных установлений от 20 ноября 1864 г. вверяло прокурорский надзор в  судах обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. Полномочия прокуроров конкретизировались Уставами уголовного и гражданского судопроизводства. По Уставу уголовного судопроизводства, например, прокуроры осуществляли надзор за деятельностью судебных следователей, могли присутствовать при производстве любых следственных действий, давать указания следователю, контролировать взятие обвиняемого под стражу, требовать дополнительного расследования (ст.ст. 278—287 Устава). По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта.

Обвинительный акт направлялся прокурором в  суд. Участвуя в судебном разбирательстве, прокурор поддерживал обвинение, выступал в суде с обвинительной речью. После вынесения приговора он имел право на принесение апелляционного или кассационного протеста.

В таком виде российская прокуратура просуществовала до 1917 года.

После Октябрьской  революции органы прокуратуры были ликвидированы. Однако в 1921 году со всей остротой встал вопрос о воссоздании института прокурорского надзора. Беззаконие в стране приняло угрожающие размеры. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». В роли обвинителей теперь могли выступать все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами». Надзор же и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции. 
 
Такое положение, вполне приемлемое в условиях гражданской войны, стало нетерпимым во время мирного строительства. В 1921 году со всей остротой встал вопрос о создании прокуратуры.

 

1.2. Органы прокуратуры в советский период

Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 г., когда Председателем ВЦИК было подписано  Положение о прокурорском надзоре. Этому предшествовала ожесточенная идеологическая борьба по вопросам формирования и подчинения органов прокуратуры. Противники проекта Положения о прокурорском надзоре, представленного на сессию ВЦИК Народным комиссариатом юстиции, выступали против централизации органов прокуратуры и независимости их от местных органов. Они выступали за "двойное" подчинение прокуроров — центральной прокурорской власти и губернским исполкомам.

В ход дискуссии  по вопросу о статусе прокуратуры  вмешался В.И. Ленин, написавший "О "двойном" подчинении и законности". В этом письме были изложены принципы организации и деятельности советской прокуратуры, реализованные в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. В Положении нашли последовательное закрепление принципы единства и централизации прокурорской системы и ее независимости от местных влияний.

Если до 1864 года российская прокуратура была учреждением  надзорного типа, затем в основном осуществляла условное преследование, то с 1922 года был создан смешанный тип прокуратуры, она стала выполнять функции и надзора за исполнением законов, и уголовного преследовании.

Поначалу  созданная прокуратура не была самостоятельным органом. В течение длительного времени она находилась в составе Наркомюста РСФСР, а затем, вплоть до 1933 года, при Верховном Суде СССР осуществляла надзор за законностью в стране во взаимодействии с органами юстиции. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором республики.

Важное событие  в истории прокуратуры — принятие 10 июня 1933 г. постановления ЦИК и  СНК СССР "Об учреждении Прокуратуры  Союза ССР". Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР. В нем были определены функции Прокуратуры СССР и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор (наблюдение) за правильным и единообразным применением законов судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

Известный этап в жизни прокуратуры был связан с периодом массовых репрессий, когда  деятельность правоохранительных органов была деформирована и на первый план вышли карательные учреждения (ОГПУ, НКВД, МГБ). Неблаговидная миссия обвинителей в довоенных и послевоенных тайных и "гласных" процессах существенно компрометировала прокурорскую систему в целом. В это время и сами органы прокуратуры, в особенности военной, понесли тяжелые потери.

В период так  называемой "хрущевской оттепели", знаменующей отказ от бесчеловечной  сталинской уголовной политики, очередным важным этапом в развитии прокуратуры стало принятие 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили развитие идеи о значении законности в Советском государстве и о роли органов прокуратуры в его обеспечении. В Положении были определены задачи, полномочия прокуроров, средства прокурорского реагирования на обнаруженные нарушения законов в уголовном и гражданском судопроизводстве.

Были преобразованы  и органы военной прокуратуры. Из Положения о военной прокуратуре, утвержденного 14 декабря 1966 г., следовало, что военная прокуратура входит в систему органов советской прокуратуры и подотчетна Генеральному прокурору СССР.

Принятие  Конституции СССР 1977 года обусловило необходимость подготовки Закона о  прокуратуре СССР. Такой Закон  был принят 30 ноября 1979 г. Верховным  Советом СССР. В нем нашли закрепление  и правовую регламентацию основополагающие принципы организации и функционирования органов советской прокуратуры, основные направления их деятельности. В развитие этого Закона было принято и новое Положение о военной прокуратуре, утвержденное 4 августа 1981 г..

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Особенности формирования и деятельности  российской прокуратуры на современном  этапе

 

После распада СССР, в январе 1992 г., был принят новый Федеральный  закон «О прокуратуре Российской Федерации». В дальнейшем в Конституции  Российской Федерации, принятой в 1993 г., в статье 129 был закреплен принцип  единства и централизации системы  органов прокуратуры.

В результате законодательных преобразований прокуратура Российской Федерации  окончательно сформировалась структурно и функционально в самостоятельный  государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти. В принятом Законе был упразднен надзор за исполнением  законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в  хозяйственную деятельность, совсем иным стало содержание прокурорского  надзора. Утвержден и последовательно  проводится в жизнь приоритет  надзора за соблюдением прав и  свобод человека и гражданина.

 

2.1. Генеральная прокуратура

Структуру Генеральной прокуратуры  Российской Федерации составляют главные  управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители  и начальники отделов в составе  управлений - помощниками Генерального прокурора Российской Федерации.

Федеральный закон "О прокуратуре  Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1

Статья 11. Система прокуратуры Российской Федерации

1. Систему прокуратуры Российской  Федерации составляют Генеральная  прокуратура Российской Федерации,  прокуратуры субъектов Российской  Федерации, приравненные к ним  военные и другие специализированные  прокуратуры, научные и образовательные  учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

В ч. 1 ст. 129 Конституции РФ закреплен один из важнейших принципов организации органов прокуратуры - они составляют единую централизованную систему. Согласно этому принципу прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору Российской Федерации и осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, возложенные на нее федеральными законами.

Верхнюю ступень в иерархической  лестнице системы органов прокуратуры  занимает Генеральная прокуратура  РФ. Она возглавляется Генеральным  прокурором РФ. Ее структуру составляют главные управления, управления и  отделы, а также Главная военная  прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ - Главным  военным прокурором.

Генеральный прокурор Российской Федерации  назначается на должность и освобождается  от должности Советом Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации  по представлению президента Российской Федерации.

Срок полномочий Генерального прокурора  Российской Федерации пять лет.

Система территориальных прокуратур РФ соответствует федеративному  устройству России. Согласно Конституции  РФ Российская Федерация состоит  из республик, краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации.[1,ст.71]Система территориальных органов прокуратуры состоит из трех звеньев (уровней):

1) Генеральная прокуратура РФ;

2) прокуратуры субъектов Федерации;

3) районные (городские) прокуратуры.  В городах, где районное деление  отсутствует, образованы прокуратуры  административных округов с приданием  им статуса прокуратур районов  в городах.