Формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве

В своем интервью в Российской газете Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка указал, что правозащитная деятельность - это основная функция прокуратуры, возложенная на нее законом. Он отметил, что только за 9 месяцев 2008 г. органами прокуратуры было выявлено 3,2 миллиона нарушений закона44.

Действительно, в ряду правовых средств, используемых прокурорами в своей правозащитной деятельности, гражданско-правовые средства всегда занимали большое место. Прокуроры широко использовали право предъявления в суд гражданских исков в защиту прав и законных интересов граждан. Подтверждением данного вывода могут служить статистические данные о деятельности органов прокуратуры Республики Саха (Якутия), отражающая данные по участию прокурора в гражданском судопроизводстве. Так, в 2007 году в Республике Саха прокурорами в целом предъявлено в суды общей юрисдикции 1918 исков, в 2008 году - 2086, что на 8,8% превышает ранее указанный показатель. Из них в интересах граждан в 2007 году было предъявлено 689 исков, а в 2008 г. - 829, таким образом, прирост составил 20,3%, что свидетельствует об увеличении активности прокуроров по защите прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве. Из рассмотренных судами прокурорских заявлений в 2007 году удовлетворено 96,8%, а в 2008 - 97,4%. Если взять данный показатель только применительно к искам, поданным в интересах граждан, то можно говорить фактически о стопроцентной удовлетворяемости данных заявлений. В 2007 году этот показатель составлял 97,1%, а в 2008 году - 97,7%. Из 2761 дел, рассмотренных с участием прокурора в 2008 году, по 2716 делам (98,4%) решение было вынесено в соответствии с заключением прокурора. За этими цифрами стоят судьбы людей, огромная работа, проводимая органами прокуратуры по соблюдению законности.

Следует отметить, что понятие защиты прокурором прав и законных интересов граждан в том смысле, каком оно используется в современных условиях, появилось не сразу. Оно складывалось постепенно и довольно длительный период времени, пока не получило четкое определение и звучание в международных актах, например, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950 г.)45; Международном пакте о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН) и других.

После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, в которой впервые в истории государства введена специальная глава о гарантированных правах и свободах человека и гражданина, а защита и реализация этих прав и свобод объявлена важнейшей задачей и содержанием деятельности государства, всех ветвей государственной власти, правозащитная функция органов прокуратуры значительно возросла, ибо, несомненно, осуществление названных в Конституции РФ прав и свобод невозможно без строгого и неуклонного исполнения законов, а прокурорский надзор - это одна из гарантий соблюдения законов. Это значение деятельности органов прокуратуры и прокурорского надзора нашло свое выражение в тех дополнениях и изменениях, которые были внесены в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» в ноябре 1995 года. Одним из главных направлений прокурорской деятельности было провозглашено осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а в закон включена специальная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В данной главе был обозначен предмет надзора. Как верно отмечает A.B. Чурилов, из смысла ст. 26 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» вытекает, что предмет прокурорского надзора включает соблюдение прав и свобод человека и гражданина всеми указанными в законе структурами представительной и исполнительной власти, всеми без исключения работодателями (независимо от используемой формы собственности), а также общественными объединениями, иными некоммерческими организациями. Поднадзорной прокурору в первую очередь является деятельность, связанная с изданием правовых актов, касающихся граждан, использованием труда людей в различных областях народного хозяйства и реализацией других социальных прав, а также выражающаяся в различных формах участия граждан в формировании органов власти и управления делами государства46.

Как уже было отмечено ранее 9 апреля 2009 года Федеральным законом «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», были внесены дополнения в ГПК РФ, согласно которым указанное в ст. 45 ограничение в части оснований уважительности причин невозможности самостоятельного обращения гражданина в суд, не распространяется на заявления прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Безусловно, принятые дополнения следует признать действенным шагом на пути обеспечения полноценной защиты прокурором прав, свобод и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве. Вместе с тем, таковые, на наш взгляд, еще не решают спектра проблем, которые возникают у прокуроров в соответствующем направлении. Данные проблемы будут изучены нами в последующих параграфах настоящего исследования. Пока же следует указать на то, что в силу положений ч. 1 ст. 3, ч. 2 ст. 4, ст. 45 ГПК РФ в порядке искового производства прокурор имеет право обратиться в суд с исковым заявлением в защиту прав и свобод граждан по делам: о лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ); о признании недействительным соглашения об уплате алиментов, нарушающего интересы получателя алиментов (ст. 102 СК РФ); об отмене усыновления (ст. 142 СК РФ); о защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 10 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»); о признании забастовки незаконной (ст. 17 Федерального закона «О порядке разрешения коллективных трудовых споров», ст. 413 ТК РФ); об оспаривании решений комиссий по трудовым спорам, если они не соответствуют законам или иным нормативным правовым актам (ст. 391 ТК РФ).

В силу служебных обязанностей, возложенных на прокурора п. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ему следует учитывать разъяснения, содержащиеся в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ» от 27 января 2003 г. № 8-15-2003 и в приказе Генерального прокурора РФ «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» от 2 декабря 2003 г. № 51.

Конституционный Суд РФ указал, что в целях защиты прав граждан и охраняемых законом интересов общества или интересов государства с заявлением в суд о возбуждении гражданского дела вправе обратиться прокурор, действующий как должностное лицо прокуратуры Российской Федерации и не являющийся субъектом спорных материальных правоотношений. В качестве лица, участвующего в деле, прокурор пользуется соответствующими процессуальными правами. При этом Конституционный Суд РФ подчеркнул, что в силу принципов диспозитивности, состязательности и равноправия сторон в гражданском судопроизводстве при осуществлении данного процессуального права прокурор не должен действовать вопреки воле лица, в частноправовых интересах которого он обращается в суд и который как предполагаемый субъект спорных материальных правоотношений участвует в гражданском процессе в качестве истца47.

В заявлении прокурора о защите прав и законных интересов граждан, должно быть указано, какие именно интересы подлежат защите. Здесь следует отметить, что нередко понятие интереса по существу смешивается с понятием субъективного права.

Так, по мнению З.В. Ромовской, «охраняемый законом интерес создает его носителю возможность действовать определенным образом, претендовать на определенное поведение другого лица, а в случае неудовлетворения этого интереса обращаться за его защитой» .

Н.В. Витрук считает, что «законный интерес, как и юридическое право, есть возможность личности по пользованию различными социальными благами. Эта возможность выражается в правомочиях носителя охраняемого законом интереса действовать определенным образом, требовать определенного поведения от обязанных лиц, органов и учреждений, обращаться за защитой к компетентным государственным органам и общественным организациям»48.

Однако категория возможности характеризует субъективное право, которое в юридической литературе понимается как возможность совершения положительных действий управомоченным лицом, как дозволенная законом мера возможного поведения управомоченного лица49. Понятие же интереса характеризуется направленностью и «выражает притязания и стремления индивида к обладанию определенными благами или их использованию». Интерес выступает как обусловленная внутренними потребностями субъекта направленность на объект, который имеет для этого субъекта определенное значение.

Правовой защите подлежит не любой интерес субъекта, а юридически значимый, основанный на законе и соответствующий ему, т.е. правомерное стремление субъекта к удовлетворению своих запросов и потребностей.

Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлениями в защиту прав и законных интересов граждан по делам, возникающим из публичных правоотношений, особого и приказного производства.

К производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, относятся споры:

1) о признании нормативного правового  акта противоречащим закону полностью или в части (ст. 251 ГПК).

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и ст. 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Давая разъяснения по поводу указанных полномочий прокурора, Верховный Суд РФ отмечает, что в случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу. Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу50.

Обращение прокурора с заявлением в суд о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части является одним из действенных способов защиты прав и законных интересов граждан.

Заявление прокурора об оспаривании нормативного правового акта не должно содержать данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность. На это обращает внимание Верховный Суд РФ и в обобщениях судебной практики51, и при рассмотрении конкретных дел, как в нижеследующем случае.

В Амурский областной суд обратился заместитель Генерального прокурора Российской Федерации с заявлением о признании статьи 7 и части 3 статьи 38 Закона Амурской области «Об областном бюджете на 2003 г.» противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

Оставляя заявление прокурора без движения, судья указала, что в нарушение частей 1 и 5 статьи 251 и статьи 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в заявлении отсутствуют сведения, в чьих интересах оно предъявлено, чьи и какие права нарушаются оспариваемыми нормами, а также отсутствуют сведения о том, каким средством массовой информации и когда опубликован этот нормативный правовой акт. По мнению суда, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением лишь в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в соответствии с частью 1 статьи 45 ГПК РФ. А поскольку в заявлении прокурора не указано, в защиту каких и чьих прав он обратился, то суд предложил прокурору устранить этот недостаток.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации с такими доводами не согласилась, указав на следующее.

В соответствии с положениями статьи 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Эта норма не содержит обязанности для прокурора об указании в заявлении сведений о нарушении чьих-либо прав и законных интересов. Такая обязанность согласно части 1 названной статьи предусмотрена лишь для граждан и организаций, обращающихся с аналогичными заявлениями.

Кроме того, компетенция прокурора определена Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». В силу ст. 1 данного Федерального закона органы прокуратуры это единая система, осуществляющая от имени государства надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В связи с этим укрепление законности и защита государственных интересов признаны основной функцией органов прокуратуры. Согласно ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является соответствие законам правовых актов, издаваемых государственными органами и должностными лицами. На основании п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» обращение в суд с требованием о признании акта, противоречащего действующему федеральному законодательству, недействительным, является одним из полномочий прокурора, осуществляемых в целях защиты государственных интересов.

Таким образом, заявление о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Амурской области «Об областном бюджете на 2003 год» предъявлено прокурором в пределах предоставленной ему компетенции. Поскольку указанное дело относится к делам, возникающим из публичных правоотношений, заявление прокурора об оспаривании нормативного правового акта не должно содержать данных, конкретизирующих, чьи и какие права, свободы и законные интересы нарушаются этим актом или его частью.

При таких обстоятельствах определение судьи в названной части нельзя признать законным.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отменила определение судьи Амурского областного суда от 19.05.2003 в части требования указать, в чьих интересах предъявлено заявление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации52.

2) об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной  власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.