История развития делопроизводства в России

В целом, в  приказной период постепенно создается  система делопроизводства центральных  и местных учреждений. Складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы управленческих документов и приемы их составления. Однако государство, действуя отрывочными  и частными мерами, не сознавая общих  административных правил, не могло  еще ввести систематического порядка  в организацию учреждений и их делопроизводство. Только с середины XVII в. принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные  акты о порядке документирования и составления частных актов.

После длительных поисков и переработки найденных  образцов появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, определяющие точно состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. Были разработаны вопросы о правильном ведении регистрации документов, что обеспечивало сохранность документов, оперативное ведение справочной работы, контроль над движением документов и их исполнением. Также были подробно проработаны вопросы документирования и движения дел (документооборота). Еще в 1699 г. Петр I вводит в обращение  гербовую бумагу, в 1700 г. издает указы  об отмене столбцовой формы документа  и всеобщем переходе к тетрадной  форме (листовой и книжной). Первым новым  учреждением стал Сенат - первоначально  законосовещательный орган и  орган надзора за правительственными учреждениями. Много внимания Петр I уделил устройству сенатской, канцелярии. С целью изменить старые порядки  при Сенате учреждается особая должность  экзекутора - для записи всех исходящих  указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного  рапорта об исполнении указа. Все  пакеты, адресованные на имя Сената, принимал оберсекретарь, распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью «Секретно», они передавались лично генерал-прокурору Сената. Все бумаги вносились в реестр и передавались в столы для производства (подготовки к рассмотрению в заседании). По завершении подготовки дела к докладу оберсекретарь скреплял его по листам и докладывал на заседании присутствия сенаторам. Прочтя дело, оберсекретарь давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях оберсекретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так, чтобы на обсуждение дела ушло не более трех часов. После обсуждения сенаторы письменно записывали свое мнение, после этого формулировалось и принималось решение. По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые подписывались оберсекретарем. После регистрации, скрепленные государственной печатью, они отсылались по назначению.

На полученные из Сената указы все присутственные места и лица должны были направлять рапорт о получении указа, а по исполнении - рапорт об исполнении указа. За не присылку в Сенат рапорта  полагались штрафы. В результате петровских реформ в области управления сложилась  следующая система учреждений:

Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернатор, воевода, комиссары и  другие органы на местах.

Всего за 1718-1720 гг. вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий:

Иностранных дел, - Военная, - Адмиралтейская, - Камер-коллегия, - Штатсконторколлегия - Ревизионколлегия, - Берг-коллегия, - Мануфактур-коллегия, - Коммерц-коллегия,

Юстиц - коллегия - Вотчинная - Главный магистрат.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась  своим регламентом, затем законодательной  основой реформы стал «Генеральный регламент», утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию учреждений нового типа - коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный  способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которого, как  правило, входили президент, вице-президент, 23 советника и асессоры.

С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным  актом окончательно отделяются обязанности  присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным  подразделением - канцелярией. Центральной  фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение  справочной работы по делам, оформление решений и контроль над их исполнением, хранение печати коллегии. Кроме секретаря  в состав канцелярии входили: нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи (для  устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны). В первую очередь, в  коллегиях рассматривались государственные  дела, затем - частные. В Генеральном  регламенте подробно проработаны и  вопросы документирования и движения дел (документооборота). Серьезным новшеством было введение подписи руководителя присутственного места на документе  и членов коллегии, принимавших участие  в решении вопроса. Впервые Петр I стал лично подписывать издаваемые им указы. Еще ранее, в 1716 г. - был издан  указ о подписании главами губернской администрации доношений в Сенат  о получении сенатских указов. Позднее эту норму ввели в  Генеральный регламент.

Все делопроизводство коллегии велось под наблюдением  секретаря. Важные бумаги составлял  он сам, остальные готовились под  его надзором. Канцелярская работа распределялась между служащими, и обязанность каждого была строго определена регламентом. Так, нотариус вел протоколы («повседневные записки») по всем делам, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе он записывал все дела, какие докладывались присутствию, и составлял по ним резолюцию. По окончании месяца эти листы переписывались набело и переплетались. Нотариус же вел реестр нерешенных дел, а секретарь против каждого отмечал, у кого оно находится в производстве. Этот реестр постоянно находился на столе присутствия перед местом президиума, чтобы члены коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных дел. Актуариус вел общий журнал всем входящих бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность и заведовал заготовлением канцелярских принадлежностей. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наряду с датой появляется и регистрационный номер, соответствующий номеру записи в регистрационной книге. Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса, которая включала: вступление дела, подготовку дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль за исполнением решения, архивное хранение дел.

Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному  чиновнику, который расписывался в  получении и, не распечатывая, передавал  в присутствие. Указы, присылаемые  из Сената, распечатывались в присутствии  самим президентом коллегии, а  остальные бумаги  старшим членом присутствия. Далее все поступившие  бумаги помечались секретарем с обозначением времени их поступления и сдавались  актуариусу для записи в регистрационных  книгах. При этом на самом входящем документе проставлялся регистрационный  номер, а в регистратуре помечалось, в какой стол передана бумага на исполнение. Канцелярским служащим каждый документ передавался под расписку, вносившуюся в квитанционную  книгу. При возвращении дела такие  расписки уничтожались, и в книге  отмечалось время возвращения дела. Предварительной подготовкой дела для рассмотрения в присутствии  коллегии занимались помощники секретаря  и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу  включала сбор всех необходимых справок  по данному делу (для этого в  другие учреждения могли направляться канцелярские запросы) и выписку  всех существующих узаконений по данному  делу. Результатом этой работы являлся  доклад и краткая записка по делу (или экстракт) с кратким изложением существа вопроса, всех обстоятельств  дела и существующих законов, в соответствии с которыми должно решаться дело. Ход  обсуждения вопроса и принятое решение  записывалось нотариусом в протокол («повседневную записку» или журнал). Если член коллегии имел особое мнение, он имел право требовать записать его в протокол, и его требование исполнялось. Протоколы подписывались  всеми членами коллегии в тот  же день. Таким образом, Генеральный  регламент предусматривал систематическую  запись всего хода обсуждения дел. После  заседания и подписания протокола  канцелярия готовила «исполнительные  бумаги», содержавшие решение вопроса  и отсылавшиеся на места для исполнения. Генеральный регламент обращает особое внимание на то, что при отсылке  исполнительных бумаг коллегия должна была оставлять у себя копии. Все  коллегии между собой сносились  промемориями, в подведомственные места  направляли указы, получая от них  рапорты. Все решенные дела сдавались  в актохранилища, которые впервые  по Генеральному регламенту получили европейское наименование  архивов  и должны были стать особыми от канцелярии подразделениями для  хранения оконченных дел. Для заведования  архивами была учреждена особая должность -архивариус. Дела должны были сдаваться  в архив по описи и под расписку. По всем делам в архиве велась опись  по алфавиту («алфавит дел»).

В коллежском делопроизводстве возникло большое  число новых документов, а документы  приказного делопроизводства получили новые названия, что явилось результатом  массированного проникновения в русский язык заимствованных слов, отразившего западнический характер всех петровских преобразований. Прежние учреждения думы и приказы заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами. Появились и новые названия документов: векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкция и др. Приговоры, указные грамоты, наказы заменены указами, регламентами, инструкциями, резолюциями; переписка - памяти и отписки заменены отношениями, рапортами, доношениями, реляциями, ведениями, известиями. Существенные изменения в петровское время претерпевает и форма документов. Для многих из них разрабатываются «генеральные формуляры» - образцы, по которым следовало составлять документы. В указе 1723 г. «О форме суда» содержание челобитной следовало излагать по пунктам, т.е. была сделана попытка формализовать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения. Несколько ранее - указом от 22 февраля 1714 г. - губернаторам предлагалась форма ведомости для присылки сведений о произведенных сборах налогов и казенных расходах, состоявшая из 22 пунктов. В коллежском делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятельным элементом формуляра дата документа: во многих документах она пишется под текстом с левой стороны листа. Самостоятельным элементом формуляра становится и наименование документа; в некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа: «Рапорт о получении указа», хотя требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) окончательно формируется только в делопроизводстве министерств в XIX в. Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др. В целом, делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей, на что жаловались современники. Даже значительно увеличенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не справлялись с обилием дел, что приводило к медлительности делопроизводства и волоките.

Особое значение для организации делопроизводства имеет установленная «Учреждением для управления губерний» «иерархия  властей и мест», определившая порядок  сношений между собой высших, центральных  и местных учреждений. В соответствии с этим порядком Сенат и коллегии давали губернатору указы, а он, в  свою очередь, представлял верховной  власти рапорты и доношения. Этот порядок взаимоотношений учреждений сохранялся в течение всего XIX в., в определенной степени он присутствует и в современном делопроизводстве.

По «Учреждению  для управления губерний» порядок  решения дел был преимущественно  коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, рассматривалось  на заседании присутствия, после  чего готовились «исполнительные» бумаги. Штат канцелярских служащих составляли: секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и некоторые др. Количественный состав штатных служащих зависел от количества решаемых дел. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию  требовала представления всего  предшествующего делопроизводства. Достаточно сложной была процедура  документирования деятельности самого присутственного места. «Учреждение...»  вводило для этих целей протокол, или журнал заседания. Журналы подробнейшим образом отражали деятельность присутствия  по решению дел. Еще более усложнилась  система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего  другому, фиксировалась в реестрах. XVIII в. В развитии делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений и, прежде всего, бюрократического начала.

Система министерства и управленческий документ

приказной делопроизводство министерство единоначалие

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула  главным образом верхний уровень  управления - высшие и центральные  учреждения. Новая система управления - министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях  конца XVIII в. президенты имели более  широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более  гибкой и оперативной системы  управления. Коллегиальный принцип  принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала  коллегии ввели в состав вновь  созданных министерств; позже при  министрах создали советы, имевшие  статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к  министрам как к единоличным  исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как  «исполнительное».

Одновременно  с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет  министров - высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных  началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции  отдельного министра и требующие  совместного согласованного решения. Несколько позже - 1 января 1810 г. создан Государственный совет - высшее законосовещательное  учреждение. Одновременно с этим проведена  реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным  аппаратом. Окончательно единоличное  министерское начало победило лишь с  изданием 28 января 1811 г. «Общего учреждения министерств»- законодательного акта, определившего всю систему министерского  устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с  другими учреждениями и лицами. В  соответствии с этим актом увеличилось  число министерств и произошли  некоторые изменения в перераспределении  дел между ними.

Министры назначались  самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации  министерств: директора, возглавлявшие  департаменты, подчинялись непосредственно  министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам  отделений. Совет министра состоял  из руководителей основных подразделений  и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия  департаментов. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели  более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел.

Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой  занималась не только и не столько  канцелярия, сколько весь аппарат  учреждения в целом. Термин «делопроизводство» происходит от сочетания слов «производство  дела», а под «делом» в то время  понималась не папка с документами, как в современном делопроизводственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела - это не что иное, как решение дела. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как «правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг».