История развития делопроизводства в России

Содержание  «Общего учреждения министерств» свидетельствует  о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта  делопроизводственной деятельности: формы  документов, по которым совершается  делопроизводство (для обозначения  этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин - письмоводство), и движение документов и дел (порядок  течения дел), понимая вместе с  тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения  дел, или «производства дел» (используя  современную терминологию, - процесс  принятия управленческих решений). Именно это осознание «вторичности»  делопроизводства по отношению к  «производству дел» (принятию решений) пронизывает и «Общее учреждение министерств» и все последующие  законодательные акты, принимавшиеся  с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация министерского  делопроизводства в «Общем учреждении министерств» давалась как «образ» (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или  производство) дел, отправку дел, ревизию  дел, отчетность в делах.

Дела, направленные в министерство, могли попасть  в канцелярию министра или непосредственно  в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления  верховной власти, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного  звания. Представления от подчиненных  органов направлялись министру в  случае крайней важности или срочности. Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими  учреждениями и лицами, равного положения  и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания  министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие  в министерство дела делились на три  категории: текущие дела (дела, поступавшие  на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) - донесения, ведомости, представления, переписка  и др.; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых  постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, «не терпящие времени», или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в  первую очередь.

О поступивших  делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента - правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным  рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в  министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и  рассмотрения - от отдельного стола  в составе того или иного отделения, через директора департамента, а  нередко и общего присутствия  департамента или объединенного  присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки - изложения  только самого существа вопроса. Все  это превращало документооборот  учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными  инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации - журнальная. Автор известного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 - в департаменте министерства, 36 - в Комитете министров. Документы, создававшиеся в процессе "производства дела" можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе - «исполнительные бумаги».

Поскольку еще  в последней четверти XVIII в. сложилась  «иерархия властей и мест», определившая систему «сношений» учреждений различных  типов, то министерскому делопроизводству ничего не оставалось, как «вписаться»  в эту систему, что и произошло. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора - указы, повеления; от Государственного совета - высочайше  утвержденные мнения; от Сената - сенатские  указы; от Комитета министров - выписки  из журналов заседаний. Министры в вышестоящие  инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания  министров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в  конце XVIII в. систему документирования местных учреждений.

Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию  отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание  в пакет, написание адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью. Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.

Ревизия дел - проверка ведения дел - по «Общему  учреждению министерств» составляла самостоятельный  участок делопроизводства. Ревизия  дел являлась функцией начальников  отделений, директоров департаментов; в губерниях - начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных  документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого  года в канцелярии составлялась общая  ведомость по всем департаментам  и канцелярии министерства. Ревизия  дел предусматривала проверку порядка  хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в  рассмотрении дел.

Последняя стадия «производства дел» по «Общему учреждению министерств» - отчеты. Законом устанавливалось  три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в «видах и предположениях». Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

Серьезные изменения  в системе управления, соответствующая  перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели  к изменениям формы документа. В  делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением  реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В  состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения - автора в структуре  учреждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как  и регистрационный индекс документа. Занимает свое обособленное место заголовок  к тексту документа, располагаясь непосредственно  под реквизитами бланка (практически  также, как и в современных  документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер  входящего документа»), которая не имеет пока унифицированного вида и  может выглядеть по-разному: «Ответ на...» или: «От такогото» и т.п. Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

На протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII-начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г. Цель издания сборников образцов документов - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием «обряда делопроизводства» и приложением форм документов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в государственные учреждения.

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст, приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.

В конце XIX-начале XX вв. все большее внимание обращается систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в «Общем учреждении министерств», в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.

Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности  военном, где в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению», «спешно» и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов.

Однако работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а произошедший в 1917 г. социально-политический переворот привел к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но зарождался на принципиально новых основах.

2. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Делопроизводство  в период до 1941 г.

В историографии  декларировалось положение о  качественном отличии новой системы, строившейся после общественных потрясений 1917 г. и ликвидации старой буржуазной монархии. Эти особенности  влияли самым непосредственным образом  на создаваемую систему управления, поскольку любая власть объективно нуждается в укреплении и упорядочении своего положения. Всероссийский съезд  Советов стал высшим органом государственной  власти. В период между его съездами избирался Всесоюзный Центральный  Исполнительный Комитет (ВЦИК) - исполнительная власть. Для непосредственного управления страной образовано первое советское  правительство - Совет Народных Комиссаров (СНК). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы  первые 13 народных комиссариатов (наркоматов). По составу новый аппарат принципиально  отличался от старого: фактическое  отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Для работы в советских учреждениях были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился. В то же время на своих местах оставались многие царские чиновники, саботировавшие новую власть. Необходимо было законодательно оформить деятельность властных структур, упорядочить процессы документирования. 30 октября 1917 г. СНК издает декрет «О порядке утверждения и опубликования законов». Для оформления административных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором перечислялись обязательные реквизиты бланка документов.

В период становления  советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению  и рационализации делопроизводства. При рационализации технологии управления использовался опыт работы предшественников.

При оценке этого  периода надо учитывать тяжелые  условия Гражданской войны, разрухи. Тем не менее, период 20х гг. можно считать наиболее благотворным с точки зрения:

организации исследований в области управления, научной организации труда (НОТ) и делопроизводства;

вышедших наиболее важных нормативно-методических документов в сфере документационного обеспечения  управления (ДОУ);

практики работы ведомств, учреждений, организаций  по документированию управленческой деятельности «общего делопроизводства» и  специальных систем документации.

Общественнополитическая и научная жизнь России 20х гг. изобилует противоречиями. С одной стороны, пресечение деятельности видных ученых, с другой - активная и успешная работа теоретиков и практиков управления (Гастев А.К., Керженцев П.М., Богданов А.А., Витке Н.А., Вызов Л.А., Дрезен Э.К., Бурдянский И.М.), существование нескольких вполне самостоятельных школ управленческой мысли. Перечисленные мною люди смогли эффективно решать многие «локальные» управленческие вопросы:

рационализацию  структур; -совершенствование документирования исполнения, планирования и учета; -рационализацию технологии и техники управленческих процедур и операций.

Институт издавал  рекомендации по улучшению делопроизводства в аппарате управления.

Организационнонаучная деятельность по оптимизации в сфере управления была закреплена нормативными документами и созданием целой сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами НОТ и делопроизводства. Так, в 1922 г. при общем управлении Народного Комиссариата Рабоче-крестьянской Инспекции (НК РКИ) СССР создан отдел нормализации, состоящий из пяти секций. В секции делопроизводства занимались совершенствованием структуры делопроизводственных служб в партийном и государственном аппарате, рационализацией контроля исполнения, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных категорий управленческих работников. На базе отдела нормализации в июле 1923 г. организована Секция административной техники, продолжавшая и расширявшая направления исследований своего предшественника (обследование государственного аппарата с использованием хронометража, анкетирования; консультации по улучшению деятельности «низовых» органов управления, методическая помощь и т.д.).

Для координирования  работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. образован Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ). По Положению о Совете, утвержденному 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим совещательным органом и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и научной организации управления, в частности его документационного обеспечения. Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.