Рационализация делопроизводства в учреждениях России XIX начале XX века

Последней четверти XVIII в. сложилась "иерархия властей и мест", определившая систему "сношений" учреждений различных типов, и министерскому делопроизводству ничего не оставалось, как "вписаться" в эту систему, что и произошло. От вышестоящих учреждений министерства получали:

- от императора: указы,  повеления;

- от Государственного  совета: высочайше утвержденные  мнения;

- от Сената – сенатские указы;

- от Комитета министров – выписки из журналов заседаний.

Министры в вышестоящие  инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания  министров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в  конце XVIII в. систему документирования местных учреждений.

Самостоятельную стадию "производства дела" составляла "отправка дел", включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, надписание адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов – документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность  последних состояла в том, что  они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые  обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для  контроля исполнения документов, поскольку  дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить  решение по каким-либо причинам⁸.

Ревизия дел – проверка ведения дел – по "Общему учреждению министерств" составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях – начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел ("не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности" – ПСЗ II. Т. 11, отд. 2.9757).

Последняя стадия "производства дел" по "Общему учреждению министерств" – отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в "видах и предположениях". Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах – отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству⁹.

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система  министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более  гибких форм делопроизводства и его  ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского  делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских  министерствах и учреждениях  начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным  шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий  документов, существенно сократив объем  рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем  документов.

Появление телеграфа вызвало  к жизни новый вид переписки -телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к  появлению телефонограмм – письменной записи переданного по телефону сообщения.

Во второй половине 19 века новые структуры управления (банки, тресты, синдикаты, специальные органы надзора, комитеты, комиссии, советы) потребовали привлечение на государственную службу большого числа чиновников, в том числе секретарей.

В 1868 году в Харькове были созданы специальные курсы подготовки секретарей.

Выходили  специальные журналы 1884 год "Вестник  контор и канцелярий", "Бюллетень  конторщика" и другие.

Большое место в организации секретарской службы на протяжении многих лет занимали вопросы взаимоотношения с начальником, служебного этикета, искусство овладения хорошими манерами. Наука изучать характеры и приспосабливаться к ним давалась не каждому. Тональность отношений, стиль жизни и стиль работы определялся условиями, которые создавались в каждом конкретном учреждении, размерами жалованья и самим духом времени.

Обычно секретари носили соответствующую званию форму, подавая  в отставку, увольнялись с мундиром и пенсионом.

Таким образом, Манифест об «Общем учреждении министерств» явился важнейшим этапом в преодолении кризиса государственного управления, в реформировании системы центральной власти в России, а также завершением министерской реформы, начатой введением министерств в 1802 г.

 

Глава 2.Развитие делопроизводства в учреждениях  России XIX начале XX века

 

Делопроизводство в современном виде зародилось в России в начале ХIХ века, было и до сих пор остается весьма самобытным.

Характерные черты российского  делопроизводства:

- четкая вертикаль продвижения документов внутри организации (от вышестоящей инстанции к низшим, от руководителей к исполнителям);

- отслеживание всех процедур  при работе с документами в  регистрационных журналах или  в регистрационно-контрольных карточках;

- высокая степень стандартизации  основных процессов делопроизводства  и документооборота;

- наличие специализированных делопроизводственных  служб.

Принципы  западного делопроизводства существенно  отличаются от российских, опираясь на традиции высокой исполнительской  дисциплины работников.

В конце XIX – начале XX вв. все большее внимание обращается систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в противоречила идее, заложенной в "Общем учреждении министерств", в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении¹⁰.

Главное правило документооборота – оперативное движение документов по наиболее короткому пути с минимальными затратами времени и труда.¹¹ Чтобы рационализировать документооборот, необходимо четко регламентировать маршруты движения документов, утвердить согласованные правила для всех принятых делопроизводственных процедур, создать благоприятные организационно-технические условия для производительной работы сотрудников службы делопроизводства.

Критерии  рациональности организации работы с документами:

- максимальное сокращение инстанций прохождения документов;

- наличие  общепринятых в организации правил  осуществления основных делопроизводственных  процедур и "технологических  шагов";

- уменьшение  времени на выполнение делопроизводственных процедур и "технологических шагов";

- исключение  или максимальное ограничение  возвратных движений документов (в процессе подготовки, регистрации,  согласования);

- уменьшение  численности сотрудников, занятых  в службе делопроизводства.

Настройка на организационно-управленческую структуру

Общая схема организации работы с документами  должна настраиваться на особенности  конкретного предприятия, учитывать  его организационно-управленческую структуру.

Информационные потоки должны соответствовать  организационной структуре, формам и методам управления, принятым в  компании.

Прежде  всего, принимается решение о  создании центров ответственности  за работу с документами (об их названии, статусе, кадровом составе, техническом  оснащении). Определяется наиболее целесообразная организационная форма работы с документами.

Централизованная  форма предполагает концентрацию всех делопроизводственных процедур в одной  специализированной службе. Используется в условиях линейно-функциональной организационной структуры.

Децентрализованная (дифференцированная) форма предусматривает  создание в каждом производственном подразделении своей собственной  группы документационного обслуживания. Может использоваться при дивизиональном типе структуры.

При смешанной форме часть работы с документами выполняет центральная  служба, а часть делопроизводственных процедур осуществляется в структурных  подразделениях.

Выбор той или иной формы зависит  как от особенностей самого предприятия (его масштабов, производственного  профиля, подчиненности), так и от позиции руководителей, их приверженности к определенной управленческой философии.

Для упорядочения всей работы с документами, повышения согласованности действий сотрудников, исполнителей и руководителей  разрабатывается Положение о  службе делопроизводства.

В нем закрепляются функции службы, права и ответственность ее руководителя и работников. Именно в Положении фиксируется организационная схема работы с документами, принимаемая для данного предприятия.

Учитывая  возросшую самостоятельность предприятий  в новых экономических условиях, Положение приобретает особую значимость: руководство организации излагает в нем свод видение проблем  делопроизводства.

Основным  нормативным актом, регламентирующим технологию работы с документами, является разработанная в организации  Инструкция по делопроизводству. Она  должна учитывать специфику данного  предприятия.

В Инструкции находит отражение весь процесс работы с документами, все  принятые делопроизводственные процедуры. В приложении помещают схемы документопотоков, сложившихся на предприятии, образцы  бланков, образцы заполнения форм документов, примеры заполнения отдельных видов  документов.

С Инструкцией должны быть ознакомлены  все управленцы, менеджеры, специалисты  структурных подразделений. Она  служит своего рода методическим пособием для сотрудников организации, причастных к работе с документированной  информацией

Понимая значимость совершенствования  системы управления, чиновники указывали  на необходимость создания курсов новейшей технологии управления, чтобы труд чиновников совершенствовался, а не подчинялся шаблону, "шел рядом  с жизнью и наукой, не отставая от них"; проведение специальных общих  собраний чиновников для обмена своими познаниями и взаимной критики существующих приемов работы, если они устарели¹². Каждому чиновнику не только должно быть дано право, но и вменялось бы в обязанность "указывать все недочеты деятельности учреждения и способы усовершенствования этой деятельности.¹³

Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы  документирования деятельности новых  учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения – автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол)¹⁴. Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс документа. Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»), которая не имеет пока унифицированного вида и может выглядеть по-разному: «Ответ на №...» или: «От такого-то» и т.п.¹⁵.

Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, – это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

На  протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация  делопроизводства высших, центральных  и местных учреждений. Благодаря  принятой в то время системе кодификации  законодательства в Сводах законов  Российской империи достаточно легко  получить подробные сведения о законодательной  регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и  последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство.