Городская земля: понятие, классификация, право, ресурс в экономике города

Пользование землей находилось под строгим контролем со стороны  государственной власти, а права города на нее были практически фиктивными. Город не имел налоговой инициативы. Налоги, которые он мог собирать в свою пользу, были установлены в правительственном Городовом положении. Там же была определена и максимальная ставка налога на земли -10% . (До 1900 года ставка налога составляла 9% от суммы частой прибыли дохода).

Расширение городских  земель владений происходило различными способами: покупка, изъятие, освоение, и т.д. Такая политика позволила, не повышая ставок налогов и не вводя дополнительных налогов, значительно сократить дефицит бюджета за счет эффективного управления землями и другими объектами недвижимости города.

Городские земли занимали незначительную часть территории, поэтому  городские власти вели наступательную земельную политику, направленную на «муниципализацию», земельных ресурсов. Много земли и нежилых помещений город приобрел сам в расчете на доход от них и на устройство коммунальных предприятий.

В свою очередь, городские  земли отчуждалась государством под строительство железных дорог, государственных учреждений. Землями и нежилыми помещениями Московская городская управа предпочитала не торговать, оставляя их в своей собственности; основной формой имущественно – земельных отношений в Москве до начала XX века была аренда недвижимости.

Городские земли сдавали  под застройку, огороды, сады, под  выгон скота и др. Договор аренды, как правило, заключался на срок до 24 лет. Разрешение «сдавать землю в  аренду» рассматривалось, как возможность  поправить городской бюджет. В этой связи был поставлен вопрос об увеличении срока аренды городской земли до 48 лет. Порядок аренды складывался постепенно. Еще в 1860-е годы максимальный срок аренды равнялся 12 годам.

В 1869 году он был увеличен до 24 лет. 23 июня 1912 года был принят Закон Российской империи о праве застройки. Этот закон увеличивал срок аренды городской земли с 48 до 99 лет, а возводимая постройка рассматривалась, как недвижимое имущество и поэтому могла быть принята в залог кредитным учреждением.

В начале XX в. возникла проблема, реального развития частной собственности на землю и деятельности банковских и кредитных обществ, обслуживающих недвижимое имущество. Так, появляется городское кредитное общество недвижимых имуществ, которое своей целью ставило выдачу ссуд под залог недвижимости. Применение различных форм кредита (ипотечного, мелиоративного, землеустроительного) способствовало интенсификации рыночных отношений. Измерялись и оценивались не только земельные участки, но и постройки. За единицу измерения была выбрана кубическая сажень. Уже тогда различались хозяйства предпринимательские, которые возводили на городских землях с целью извлечения дохода, и хозяйства потребительские, дома которых удовлетворяли только их собственную потребность иметь жилище. Периодически проводилась переоценка городской земли, что позволяло более правильно устанавливать налогообложение при изменении условий экономической жизни. Благодаря деятельности городских властей, начиная с 1900 года в Москве, формировался бездефицитный бюджет, так как сборы за аренду земли составляли значительную величину, доходности бюджета г. Москвы.

С 1900 по 1913 годы прирост  по доходам от аренды городской земли  составил 1471,2 тыс. руб. В 1913 году платежи  за недвижимость составляли около 15% доходной части бюджета г. Москвы.

Самое главное достижение этапа 1901-1916 годов - переосмысление фактора  доходности земель города в связи  с общими задачами и целями самоуправления. Теперь становится возможным говорить об особой имущественной политике, в основе которой лежит принцип «не доход, но польза». (Этот принцип и сегодня зафиксирован в уставах многих французских коммун.) Наиболее ясно этот принцип изложен в докладе Финансовой комиссии Московской думы за 1909 год: «Город не может не усвоить себе определенного направления в своей земельной политике, которая складывается не исключительно из мер, возможно большего извлечения доходов в данный момент, но из мер целесообразности использования земель, привлечения их к решению тех или иных задач.

Временное правительство, пришедшее к власти в результате революции в феврале 1917 года, не произвело каких-либо изменений в имущественно – земельном  политике России. Оно фактически ограничилось принятием законодательных актов, направленных на охрану помещичьих усадеб, земель и ограничение земельных сделок в связи с начавшейся спекуляцией и распродажей земель.

Далее следует социалистический этап (1918 - 1947 гг.) становления системы государственного управления объектами недвижимости характеризуется переходом к новому общественному строю на основе концепции строительства социализма и экономических положений новой власти. Принятие новых законодательных актов закрепило непосредственное распоряжение единым государственным земельным и жилищным фондом за народными комиссарами и местными органами власти.

Муниципализированные  строения как изъятые из гражданского оборота не могли быть предметом  купли-продажи. К покупателю строений в городских местностях вместе со строением переходило и право  аренды земельного участка. Одновременно с реестром владений велся и реестр владельцев.

Так, например, ЦИК и  СНК РСФСР утвердили Постановление  от 13 апреля 1925 г. « Положение о  земельных распорядках в городах». В соответствии с указанными документами  функция регистрации земель в  пределах городской черты была возложена на местные органы коммунального хозяйства – службу технической инвентаризации, которые находились в составе коммунхозов.

  Земельным  кодексом РСФСР (1922 г.) окончательно закреплена государственная собственность на землю и усилено влияние государственных органов на регулирование земельных отношений. Земля, ее недра, леса и воды полностью были выведены из оборота. Право пользования земельными участками предоставлялось, контролировалось и могло быть изъято лишь государством.

Анализ Основ земельного законодательства СССР и Союзных республик дает основание полагать, что действовавший в тот момент Земельный кодекс РСФСР 1922 г. устаревал и требовал новых поправок в регулирование земельных отношений, поскольку сами земельные отношения со временем претерпевали трансформацию и становились более сложными.

Основы земельного законодательства позволили принять новый Кодекс РСФСР 1970 г., сделать его более  объемным и расширить категорийный аппарат. Так в земельном кодексе 1970 г. были утверждены новые категории земель, их стало 6. Это земли сельскохозяйственного назначения (которые отводились совхозам, колхозам, сельскохозяйственным учреждениям и организациям, гражданам), земли населенных пунктов (которые отводились для развития городских и сельских поселений, для застройки и развития инфраструктуры), земли промышленности, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения, земли лесного, водного фондов и земли государственного запаса.

Рис. 1 Структура земельного фонда Российской Федерации по категориям земель

Источник: Государственный (национальный) доклад о состоянии  и использовании земель Российской Федерации в 2007-2008 гг.).

В 1991-2000 гг. связаны с  перестройкой экономики, в результате которой сформировалась новая система  земельно-имущественных отношений, основанная на многообразии форм собственности. В этот период меняется система оценки и налогообложения недвижимости, идут процессы приватизации, формируется новая система учета, регистрации и управления землей и недвижимостью.

Рис. 2. Распределение земель Российской Федерации по формам собственности.

Источник: Государственный (национальный) доклад о состоянии  и использовании земель Российской Федерации в 2007г.

Примером исторического  зарубежного опыта, регулирования  земельно-имущественных отношений может послужить разделение имущества на движимое и недвижимое хорошо известное римскому праву. Недвижимостями в римском праве считались не только земельные участки и недра земли, но и все, что было создано чужим трудом на земле собственника. Оно признавалось естественным или имущественной частью поверхности земли. К недвижимостям относились, в частности, постройки, посевы, насаждения. Предметы, связанные с землей или фундаментально скрепленные с ее поверхностью, считались её составными частями и подчинялись правилу superticies solo cedit (сделонае над поверхностью следует на поверхностью). Поэтому не допускалось установления отдельного права собственности на дом и, соответственно, на земельный участок. Воздушное пространство над земельным участком также рассматривалось как часть поверхности. Однако, в целом, римское право, как отмечал И.Л.Покровский, имело дело «с единым понятием права собственности, заключающей в себе всю полноту свободы распоряжения. Различие между движимостями и недвижимостями имеется в римском праве самое минимальное»¹⁸. В римском праве до классического периода господствовало начало полной бесформальности всяких сделок с недвижимостью. Переход права собственности на землю мог быть осуществлен путем обхода купленного участка земли, иногда достаточно было ступить одной ногой на земельный участок. Лишь в постклассическое время стали составлять официальные документы, которые так и не приобрели публичного характера.

В Египте (тогда одна из Римских провинций) 1 веке н.э. существовала система поземельных книг, куда заносились записи о вещных правах на землю, в частности, о залоге земельных участков.

У германских народов  право на земли и недвижимость имело ярко выраженный публично-правовой характер. В частности, с землевладельцем  были связанны разнообразные публичные права и обязанности: переход к новому владельцу прав на земельные участки зачастую нуждаются в согласовании на это разных лиц (например, сюзерена, ближайших родственников) и был обставлен сложными формальности. Рецепция римских правовых начал в германское право привела к тому, что старые германские публичные формы чуть не пришли в забвение.

По свидетельству В.В. Витрянского, в средневековой Европе развитие правового регулирования оборота  на первоначальном этапе шло за римским правом: наблюдалось сближение правового режима недвижимостей и движимостей. Но затем потребностями того же оборота были востребованы некоторые правила, применявшиеся до рецепции римского права¹⁹.

Феодальная основа права Франции  наиболее ярко проявилась в том, что оно закрепляло исключительные привилегии дворянства и духовенства на землю. XI в. полностью исчезает свободная крестьянская собственность на землю. Права земельного собственника в части недвижимостей рассматривались не как индивидуальные, а как семейно-родовые. С XII в. Основной формой крестьянского держания земли во Франции становится цензива. Цензитарий освобождается от личных повинностей и получает большую свободу распоряжения землей. Однако право крестьян на землю по-прежнему рассматривалось как производное от права поземельной собственности сеньора.

Развитие оборота с недвижимыми  вещами в конце XVIII в. Привело к  упразднению поземельных записок  ввиду их несовершенства, которые  только удостоверяли право собственности. Отсутствие доступной информации о залоговых правах послужило причиной возникновения в Европе института ипотечной записки, или ипотечных книг. Ипотечные книги в Германии и Швейцарии, ведомые официальными учреждениями и открытые для справок всех заинтересованных лиц, удостоверяли всякое закладное право на недвижимость. В XIX веке ипотечные книги во всей Европе превращаются в поземельные книги, в которых теперь регистрируются не только закладные права, но и всякие вообще вещные права на недвижимость. Только с момента такой регистрации всякий акт, должен иметь вещно-правовое значение (передача права собственности, установление залога или сервитута и т.д.) получают юридическую силу для всех третьих лиц. Это стабилизировало оборот с недвижимыми вещами и предопределило дальнейшее развитие форм его развития на последующие годы вплоть до нашего времени.

В настоящее время земельно-имущественные  отношения формируются под воздействием рыночных механизмов, поэтому для  успешного ведения дел и эффективного управления недвижимостью становится важным знание зарубежного опыта, мировой практики в соответствующей области. Изучение зарубежного опыта позволяет выделить три основных типа земельно-имущественной политики, проводимой в крупных городах развитых стран мира.

Первый тип – это политика местных властей в условиях доминирования муниципальной собственности на землю и недвижимость, основанный на преимущественно арендных методах в регулирования. Такую политику проводят в Финляндии, Швейцарии, Канаде, Индии и других государствах, где главными субъектами земельных отношений являются городские муниципалитеты, на которых как на крупнейших владельцах и распорядителях земли лежит основная ответственность за справедливый и эффективный отвод земель и регулирование правового положения недвижимости в городах.

Второй тип – это политика, реализуемая при наличии достаточно свободного рынка недвижимости, связанная с использованием менее жестких инструментов регулирования объектов недвижимости, (рыночная стоимость, налоги). Здесь речь может и идти о городах Испании, Португалии, Греции, Кипра, где регулирование земельно-имущественных отношений основывается на привлечении инвестиций в недвижимость, в том числе иностранных, что положительным образом влияет на экономику городов.

Третий тип политики управление недвижимостью можно назвать смешанным, т.е. комбинирующим элементы первых двух типов. Такую политику проводит США, ФРГ, Великобритания, Италия и другие страны.

К примеру, опыт Финляндии, где считается, что, сточки зрения рационального ведения  городского хозяйства, в собственности муниципальных властей как можно больше городской земли и недвижимости. В муниципальной собственности Хельсинки находится более 60 % все городской земли. В случае большого дефицита бюджета городские власти могут выставлять земельные участки на продажу.

Для городского бюджета это постоянный и стабильный источник дохода. Срок аренды устанавливается в зависимости  от целевого назначения земельного участка: под – жилье 60 лет; под промышленное строительство и склады – 30 лет; для коммерческих целей – от 30 до 60 лет.

В США практически любой участок  земли от фермы в штате Айова  до центра мировой торговли Нью-Йорке  может быть продан за сумму, на которой сойдутся продавец и покупатель. Использование земель городов и штатов США регламентируется многими законами страны. Для осуществления генпланов развития муниципалитеты получили право покупать землю у владельцев, компенсируя им полную рыночную стоимость, даже против воли владельца. Затем эти земли продаются новому владельцу, согласному осуществлять планы муниципалитетов, причем обычно эта продажа совершается на льготных условиях.