История развития градостроителльной деятельности

ВВЕДЕНИЕ 

В начале 1990-х гг. с провозглашением  политической установки на переход  к рыночным отношениям и формированию рынка недвижимости наступил переходный период на международной экономической  арене. Все мировые державы приняли политическую установку на развитие рынка недвижимости и, прежде всего, частной собственности.  Данный исторический момент обусловил создание института правового градорегулирования. Появилась необходимость в формировании условий для его полноправного функционирования. Следует отметить, что градостроение существовало в Европе задолго до его лигитимизации, и зарубежные страны имеют огромный опыт в сфере градорегулирования. США, Франция, Великобритания, Германия – каждое из этих развитых зарубежных государств давно освоили методику градорегулирования. В условиях рынка недвижимости градорегулирование гарантирует права и свободы в использовании недвижимости. Данные гарантии регулируются муниципальными нормативными правовыми актами и их не существовало до начала рыночных отношений.

Градорегулирование в России — пока ещё малоосвоенная область деятельности. Это деятельность, которую осуществляют все, результатами которой пользуются все, многие — не зная об этом. По мере развития рыночной экономики масштабы этой деятельности, степень осведомленности о её результатах и вовлеченности в неё неизбежно будут возрастать, вовлекая в процесс градорегулирования как управленцев различных уровней, так и специалистов разного профиля, а также граждан, не посвящённых в специальные вопросы, но имеющих с ними дело в повседневной жизни.

На данный момент  градорегулирование — это сложная, разветвлённая, саморазвивающаяся система, которая постепенно распространяется по всему миру, и, прежде всего, на территории России. Актуальность работы очевидна, так как градорегулирование крайне необходимо для каждого собственника в условиях рыночной экономики в рамках всего государства. Очевидно, что в этом нуждается и Российская Федерация.

Градостроительство было прерогативой "технологов", им занимались исключительно профессионалы. Градорегулирование — прерогатива не только профессионалов, но и лиц, которые не могут причислять себя к таковым, но действуют с ними на равных в силу выраженной заинтересованности — наличия имущественных прав, защищаемых законом. В градорегулировании участвуют все, кого оно касается, а касается оно всех — прямо или косвенно.

Градорегулирование — это не столько профессиональная специализация, сколько синтетическая творческая деятельность, привлекающая и объединяющая специалистов многих профессий — планировщиков, архитекторов, управленцев (менеджеров), юристов, экономистов, экологов, социологов, землеустроителей, инженернов_изыскателей, строителей, оценщиков недвижимости, инвентаризаторов, специалистов в области информатики и иной деятельности.

Цель данного исследования –  возможность использования многолетнего опыта зарубежных государств  и построение четкого института правового градорегулирования в России.

Цель исследования обусловила решение следующих задач: 

- рассмотреть развитие института  правового градорегулирования в зарубежных государствах;

- проанализировать документы градорегулирования в зарубежных странах;

- дать характеристику  состоянию градорегулирования в  России;

- сопоставить  системы градорегулирования России  и зарубежных стран;

- выяснить, возможно ли применение зарубежного опыта градорегулирования в России.

Основные аспекты градостроительного регулирования рассмотренны в работах А.Т. Высоковского, Э.К. Трутнева, В.П. Шорохов, А.А. Зверев,         Н.И. Павленко.

  1 ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ

Развитие градорегулирования в России двигалось не такими быстрыми темпами, как в зарубежных странах. Тем не менее, наша страна имеет богатую историю градостроительной деятельности, которую можно разделить на несколько временных этапов.1

Нынешняя система градостроительного планирования во многом является наследницей советского градостроительства, опыт которого достаточно ценен и который в любом случае будет лежать в основе российского градостроительства при любых векторах его развития.

Специфика земельного вопроса в городах описывалась еще в энциклопедии Брокгауза и Ефрона. Развитие советского законодательства с самого начала пошло по пути формирования кодексов, посвященных отраслям права.

Первый этап — с середины XIX в. До 1917 г.

В дореволюционной России существовало законодательство, которое регулировало земельно-имущественные отношения на государственном и местном уровнях и определило принципы взаимодействия между собственниками земли, местными орган власти и государством. Для царской России были характерны колебания от жестокого централизованного управления до децентрализованного регулирования и поддержки частновладельческих интересов.

Дореволюционное право относило городские земли к недвижимому имуществ правовой режим изучался в основном наукой гражданского права. Законодателе различало вотчинный спор, то есть спор о праве собственности на земельный и межевой спор, то есть спор о границах и местонахождении земельного участка. Вотчинный спор и межевой спор имели разную подсудность. До 1917 г. Межевание являлось основой закрепления земельной собственности в России, ее регистрации и учета.

Наведением порядка земельных владений (межеванием), определением их границ, выделением государственных (казенных) и частных земель, ведением кадастровых книг впервые занялись в XVI в. В 1714 г. По отношению к земле было введено понятие «недвижимое имущество» и понятие «недвижимое имение», которым определялись земли, находившиеся в бессрочном (вотчина) и срочном (поместье) владении. В 1765 г. Екатерина II создала Комиссию о генеральном межевании и издала манифест, который призывал всех владельцев засвидетельствовать границы своих владений на момент выхода манифеста, не захватывать новые земли и ждать прихода межевщиков. Начинать межевание предписывалось с городов и городских земель и дальше двигаться от отмежеванных участков. За начальный пункт принималось общеизвестное капитальное здание, например угол каменной церкви2.

Дореволюционное строительное законодательство окончательно сформировалось в период действия Устава строительного, кодифицированного как свод узаконений по строительной части в 30-х гг. XIX в. И действовавшего до 1917 г. Законодательство данного периода устанавливало ограничения частновладельческих интересов при использовании земли для строительства в городах. Использование улиц, площадей и иных мест общего пользования регулировалось нормами публичного права, а частных владений — нормами соседского (частного) права. Любое поселение, как это трактовалось в Уставе строительном, могло возникнуть только в результате распланировки территории, а «города строились не иначе, как по планам, в установленном порядке утверждаемым».

Все постройки в городе возводились в соответствии с городским планом, все «изменения» в плане трактовались и регламентировались Уставом строительным, а позднее, в период городовых реформ конца XIX века, и обязательными постановлениями городских дум для городов, принявших Городовое положение.

Устав строительный был издан в 1832 г. Он объединил все законы в данной сфере и Действовал до национализации земли в 1917 г. Устав переиздавался с дополнениями и изменениями три раза — в 1842, 1857 и 1900 гг. В результате городовых реформ 1870 и 1892 гг. В Уставе остались лишь общие положения, а города получили право издавать постановления городских дум по строительству, стали допускаться отклонения от правил Устава, больше свободы появилось у частных застройщиков.

Второй этап — с 1917 по 1992 г.

Практически всё, что Россия наработала в результате более чем 400-летнего периода регулирования земельных отношений, ликвидировали декреты о земле (1917 г.) и об отмене частной собственности (1918 г.).

Декрет о земле, объявив отмену частной собственности на все категории земель, определил, что земля не может продаваться, покупаться, сдаваться в аренду или залог, а также каким-либо иным способом отчуждаться. В отношении усадебных городских земельных участков декрет установил, что они вместе с домашними садами и огородами остаются в пользовании прежних владельцев, причем размер самих участков и величина налога за пользование ими должны быть определены в последующем в законодательном порядке. В Инструкции по применению Положения о социалистическом землеустройстве Наркомзема (1919 г.) была специальная статья об отводе земель городам3, в которой отмечалось, что земли, отведенные городам, поступают в распоряжение городских советов. Первый Земельный кодекс был введен в действие 30.10.1922 года. Статьей 147 этого кодекса указано: «Земельные распорядки внутри городской черты определяются особыми узаконениями. Действия земельных органов на эти земли не распространяются», установил порядок, при котором действия земельных органов перестали распространяться на городские земли.

В целях «укрепления правового положения застройщиков» декретом ВЦИК и СНК в 1922 г. Был введен институт права застройки, в соответствии с которым городские земельные участки предоставлялись застройщикам по договору права застройки на срок до 20 лет для деревянных строений и до 49 лет для каменных строений. Это означало фактический возврат на короткий период системы частного (но срочного) землепользования, предполагавшего право залога, продажи, дарения и иных операций с землей, принадлежащей застройщикам по праву застройки. Однако постепенно право застройки вытесняется правом бессрочного пользования. Постановление ВЦИК и СНК 1932 г. «0 предоставлении учреждениям, предприятиям и организациям обобществленного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования»4 безоговорочно утвердило главенствующую роль бессрочного пользования, а срочное было сохранено лишь для земельных участков, отводимых для индивидуального жилищного строительства.

Воздействие государства на планировку и застройку городов последовательно усиливается. Постановление Пленума ЦК ВКПБ(б) от 15 июня 1931 г. «О московском городском хозяйстве и развитии городского хозяйства СССР» знаменовало собой начало нового периода в истории советского городского землепользования и на длительное время стало программой социалистического переустройства старых и строительства новых городов. Этот период характерен тем, что внедрялось планомерное использование городских земель по целевому назначению. Организация планомерного использования нашла свое отражение в проектах планировки и застройки городов, утверждаемых государственными органами. Через институт планировки населенных мест, отвод, изъятие и другие действия по управлению землей государство стало реализовывать принадлежавшее ему полномочие по распоряжению городским земельным фондом.

В последующем распространяется управление землями за пределами городских территорий посредством разработки градостроительной документации районного и областного уровня — схем и проектов районной планировки. Высшей в иерархии градостроительной документации стала Генеральная схема расселения и размещения производительных сил на территории всей страны. Были сформированы государственные строительные нормы и правила (СниП) для создания индустриально-строительного комплекса, базирующегося на глобальной системе типового проектирования.

Таким образом, собственником городской земли, заказчиком, проектировщиком, подрядчиком было одно и то же лицо — государство. Горожане были лишь потребителями распределяемой градостроительной продукции, не имевшими права влиять на ее Реализацию. Ввиду отсутствия частных лиц в градостроительной деятельности фактически не было необходимости в законе, который бы эту деятельность регулировал как на общенациональном, так и на местном уровне.

Третий этап — с 1992 по 1998 г.

Этот этап начался с введения в действие Федерального закона от 14 июля 1992 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации»5 и продолжался вплоть до принятия первого Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г.

Характеристики рассматриваемого этапа в значительной мере определяются особенностями ФЗ «Об основах градостроительства в Российской Федерации», которые можно свести к следующим основным положениям.

Указанный федеральный закон провозгласил приоритетную цель установления основ федеральной градостроительной политики. При этом в законе отсутствовало четкое указание на область и предмет его регулирования. В условиях начинавшегося в то время трудного и противоречивого процесса перехода к рыночным отношениям, смены приоритетов в расстановке задач государства и резкого сокращения его бюджетных возможностей такая целевая установка закона заведомо должна была способствовать тому, чтобы «отодвинуть» его в сторону от реальных процессов и сделать в значительной степени второстепенным, декларативным и малоэффективным. Что, собственно, и произошло. Поэтому законодательное решение вопроса о предмете законодательства о градостроительной деятельности и его месте в системе законодательства оказался отложенным на несколько лет.

С точки зрения наличия минимально необходимого набора условий для становления системы правового градорегулирования рассматриваемый этап характеризуется:

• установкой на формирование рынка недвижимости и первым федеральным законом о градорегулировании;
• отсутствием законодательных норм о зональном установлении градостроительных регламентов (однако, в федеральных законах не было прямого запрета на применение принципов градостроительного зонирования);
• подготовленными в инициативном порядке проектами правил землепользования и застройки, которые повлияли на дальнейшее развитие федерального законодательства в части введения норм о градостроительном (правовом) зонировании6.

         Четвёртый этап — с 1998 по 2001 г.

Это период действия Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998г. Вплоть до принятия Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (ЗК РФ).

Для развития основанной на градостроительном зонировании системы градорегулирования принятие Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК Ф от 07.05.98) было важно в следующих отношениях7.

Наличие в федеральном законе норм о градостроительном зонировании положительно повлияло на распространение правовых методов градорегулирования. B этот период были приняты в качестве нормативных правовых актов органов местного самоуправления правила землепользования и застройки для Казани, Самары, Хабаровска, Уфы. Начались подобные работы в ряде других городов.