История развития градостроителльной деятельности

Повышение конкурентоспособности территории в муниципальных документах планирования социально-экономического развития, разработанных и утвержденных в России в 2010 г., зачастую является одной из ключевых целей, достижение которых должны обеспечить органы местного самоуправления.

Вместе с тем, современные объективные условия регионального развития в России делают невозможной ориентацию экономической политики муниципального образования исключительно на конкуренцию с другими территориями за трудовые и финансовые ресурсы. Эксперты, участвовавшие в форуме «Стратегическое планирование в регионах и городах России», пришли к выводу, что политика конкуренции должна дополняться действиями по сотрудничеству с другими территориями, установлению партнерских отношений, реализации совместных инвестиционных проектов.

Аналогичного мнения придерживаются многие специалисты и в других странах. Например, по мнению Н. Пилчер-Миланович и А. Заводник Ламовсек, в планировании городского землепользования выделяются две противоположенные концептуальные позиции: ориентация на повышение конкурентоспособности территории и ориентация на обеспечение устойчивости развития18. При этом экспертами отмечается возможность взаимной смены этих ориентиров в политике землепользования в зависимости от тех или иных условий.

Какие требования должны предъявляться заказчиками к документам социально-экономического планирования и градостроительного проектирования?

Основными заказчиками документов социально-экономического планирования и градостроительного проектирования в нашей стране являются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Требования, которые они предъявляют к таким документам, напрямую зависят от того, практически полностью определяются действующими нормативными правовыми актами (прежде всего, принятыми на федеральном уровне).

В настоящее время, базовым нормативным правовым актом федерального уровня, определяющим общие требования к содержанию документов территориального планирования, документации по планировке территории и правил землепользования и застройки, является Градостроительный кодекс РФ (далее также – ГрК РФ). Его требования распространяются на документы федерального уровня, уровня субъекта РФ и муниципального уровня. В то же время, ГрК РФ имеет ряд существенных недостатков, которые за последние 5 – 6 лет были на практике выявлены многими разработчиками градостроительной документации в РФ. Сегодня в стадии разработки находится законопроекта по внесению изменений в ГрК РФ.

Состояние нормативного правового регулирования в сфере подготовки документов планирования СЭР сегодня имеет ещё более ярко выраженные недостатки. Прежде всего, нормативный правовой акт федерального уровня, определяющий общие требования к содержанию документов стратегического планирования СЭР муниципальных образований отсутствует. В настоящее время ведется подготовка проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании»19, который, как ожидается, должен разъяснить многие спорные вопросы. Однако в первых редакциях этого законопроекта содержание муниципальных документов стратегического планирования СЭР не рассматривалось.

Документы планирования СЭР программного характера (более краткосрочные по горизонту планирования и более узкие по масштабу целей) регулируются Бюджетным кодексом РФ. Как правило, они разрабатываются в целях реализации положений документов стратегического планирования СЭР и документов градостроительного проектирования. Однако в федеральном законодательстве РФ не закреплены даже самые общие требования к составу и содержанию долгосрочных и ведомственных целевых программ. Следовательно, отсутствует методическая основа для формирования более или менее универсального подхода к разработке таких документов, который мог бы быть в последствие закреплен в отдельных нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых актах с учетом некоторых локальных особенностей.

Отдельно следует выделить такой вид документов, как план реализации документа территориального планирования (далее также – план реализации). Общие требования к нему определены в Градостроительном кодексе РФ. Скорее всего, его нельзя отнести исключительно к документам планирования СЭР, так как каждое мероприятие плана реализации базируется на пространственных решениях документа территориального планирования. При этом ГрК РФ дает нам закрытый список положений, которые должны быть отражены в том или ином плане реализации документа территориального планирования муниципального образования или субъекта РФ, что на практике затрудняет применение такого рода проектов20. В целом, положения ГрК РФ,  определяющие содержание планов реализации, имеют следующий ряд основных недостатков: не закреплены требования к наличию и характеристикам графических материалов в плане реализации; отсутствуют требования к наличию каких-либо иных мероприятий организационного и нормативно-правового характера, кроме подготовки правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; не закреплены конкретные требования к содержанию финансово-экономического обоснования.

Наконец, крайне важной, но, увы, до сих пор не преодоленной проблемой является то, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» главными критериями выбора разработчика документов территориального планирования и документов стратегического планирования социально-экономического развития территорий является только цена работы и сроки её выполнения. Тяжелыми последствиями такого законодательного ограничения является разработка  множества проектов.

Как следует осуществлять реализацию разработанных документов социально-экономического планирования и градостроительного проектирования?

В настоящее время в России уже разработано немало таких документов. Однако первый опыт их реализации во многих случаях продемонстрировал уязвимость и неполноценность предполагаемых ранее механизмов. Сегодня в качестве перспективных направлений совершенствования подходов реализации документов стратегического планирования выделяются следующие: вовлечение городского сообщества в вопросы принятия решений о развитии территорий; частно-государственное партнерство власти и бизнеса; развитие брендов территорий; мониторинг развития территории21.

В связи с этим, хотелось бы отметить, что именно мониторинг как система постоянного наблюдения за состоянием территории и анализа происходящих изменений должен являться основой для принятия решений о внесении изменений в ранее разработанные документы планирования социально-экономического развития и документы градостроительного проектирования. На результатах мониторинга могут основываться текущие решения о преобразовании городской среды, принимаемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, представителями бизнеса и городского сообщества. Именно мониторинг развития как комплексная система регулярно обновляемых знаний о территории может сформировать и поддерживать бренд города, делая его узнаваемым и привлекательным для населения и инвестиций.

Реализуемость на практике ранее подготовленной градостроительной документации также является важным вопросом как в России, так и за рубежом. Например, в докладе А. Ердема Ербаса и Т. Ербила «Новые вызовы развития промышленных зон в рамках видения плана агломерации Стамбула на период до 2023 года» на конференции ГеоМультимедиа-2010 рассматривается вопрос реализации плана агломерации Стамбула. В Турции сегодня одной из наиболее перспективных промышленных отраслей является судостроение. В плане агломерации Стамбула были предусмотрены функциональные зоны для размещения судостроительных предприятий. Однако в данном документе не произведено оценки перспектив создания промышленной инфраструктуры для таких ресурсоемких производств, как судостроение. В результате, сегодня идут горячие дискуссии о том, каким образом реализовать решения плана агломерации Стамбула по размещению судостроительных предприятий22.

Применительно к практике российского градостроительного проектирования представленные примеры позволяют сделать следующий вывод. Разработка документов градостроительного проектирования не может производиться без оценки возможностей последующей реализации градостроительных решений в различных сферах: нормативно-правовой, организационной, информационной, технической. Только единство этих пяти составляющих может обеспечить своевременные положительные изменения в городской среде при сохранении баланса интересов всех заинтересованных лиц.

Вовлечение городского сообщества в вопросы принятия решений о развитии территорий является одной из наиболее часто обсуждаемых иностранными специалистами тем. Д. Лам, Е. Ингвани и др. Указывают на необходимость организации тесного сотрудничества между органами власти, бизнесом и обществом в целях обеспечения устойчивого развития всей территории. При этом отмечалось, что каждая из трех сторон в этом процессе должна выполнять определенные функции. Задачей городского сообщества является своевременное информирование органов местного самоуправления о том, какие свойства должна иметь городская среда.

3 ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

В начале XX века градостроительное право начинает формироваться как  самостоятельная отрасль права, входящая в административно-регулятивную деятельность органов местного самоуправления. До Первой мировой войны в различных европейских государствах начинают оформляться сначала разрозненные законодательные акты, количество которых в 20—30-х гг. увеличивается. После Второй мировой войны они принимают более систематизированную форму в виде самостоятельного законодательства о градорегулировании.

В Великобритании первые шаги в развитии законодательства о градорегулировании были сделаны в 1909 г. Тогда парламентом был принят Акт о городском жилище, предоставивший органам местного самоуправления право разрабатывать планировочные схемы. Аналогичный акт,принятый в 1919 г., расширил эти полномочия. Следующий значительный шаг был предпринят в 1932 г., когда планировочные полномочия были распространены и на органы местного самоуправления в сельской местности23. Современная система законодательства о градостроительной деятельности ввелась Актом о городской и сельской планировке 1947 г. Он включал в себя  большое количество регулятивных процедур, в том числе заимствованных из предшествующих законодательных актов. Сейчас законодательство о градостроительной деятельности в Великобритании представлено исключительно большим количеством документов. Сначала Акт от 1909 г. содержал 9 страниц текста, далее акт 1971 г. (17-й после 1909 г.) - 382 страницы, к началу 1980-х гг. общий объем законодательных документов градостроительного контроля составил приблизительно 2000.

В США законодательство о градостроительной деятельности осуществляется на уровне муниципальных образования в виде зонирования. А. О'Салливан указывает, что первые распоряжения по зонированию использовались богатыми, чтобы исключить соседство с бедными. В 1880-х гг. в Сан-Франциско были приняты законы с целью ограждения от проживающего там китайского населения. Когда открытая сегрегация была объявлена неконституционной, в городе был принят закон о зонировании, в соответствии с которым запрещалось открывать прачечные в определенных районах. Закон о зонировании не противоречил конституции, поскольку стоял на страже общественного блага, запрещая такое использование земли в жилых районах, которое вредно воздействовало на окружающую среду. Так как большинство прачечных в городе содержали китайцы, закон о зонировании стал легитимным орудием сегрегации. Быстрый рост безработицы среди конторских служащих и работников швейных фабрик в Нью-Йорке в 1916 г. привел к росту числа низкооплачиваемых работниц на улицах района Манхэттена. Хозяева магазинов на богатой Пятой авеню боялись, что появление большого количества бедных женщин плохо отразится на бизнесе, и предложили принять законы о зонировании, которыми ограничивались размер и высота зданий. Закон ограничивал рост зданий контор швейных фабрик, снижая тем самым количество клерков и швей, ходящих по Пятой авеню. Закон о зонировании был признан конституционным, потому что защищал общественное благо, ограничивая неудобства, создаваемые высокими зданиями (загораживание света, ограничение видимости)»24.

Правовое зонирование получило в США национальный законодательный статус в 1924 г., когда были приняты законодательные стандарты («модельный закон») для штатов и местных общин. Первая и третья части этого документа стали основой для местных законов по зонированию25. В 1920-х гг. было принято 35 местных законодательных установлений по зонированию, в 1930-х гг. - 981. В настоящее время местное зонирование принято в 98% всех городов США с населением свыше 10 тыс. человек26.

Во Франции еще в XIX в. имелись разнообразные регулирующие правила, но планировочные аспекты не выделялись из строительного законодательства. Последнее регулировало в основном вопросы, относящиеся к участкам размещения и внешнему виду зданий. Этот набор правил, периодически расширяемый и уточняемый, получил систематическое изложение в национальном законодательстве, которое сформировалось на основе ряда последовательных декретов, главным образом 1958г., 1967г. и 1971г.27. Один из последних законов 1986 г. закрепил общую тенденцию усиления юридических прав муниципалитетов28.

В Германии с выпуском общефедеральной книги строительного законодательства (1986 г.) завершился 60-летний период формирования единого градоустроительного права. Книга рассматривается специалистами как первая комплексная кодификация градоустроительного права29. Согласно Конституции, федерация имеет административную власть лишь в определенных специально поименованных областях: почта, железная дорога, вооруженные силы, внешняя политика. Городская и сельская планировка не входит в их число и осуществляется на уровне местных административных единиц - общин30. Новое законодательство закрепляет суверенитет общин в области градоустроительного права и вводит ряд условий для его дальнейшего усиления31.

Законодательство о градостроительной деятельности начинает формироваться относительно поздно и при этом почти одновременно во многих странах. Это не может быть простой случайностью. Вплоть до начала XX в. владельцы недвижимости использовали ее почти исключительно по своему усмотрению и не проявляли желания делиться этим правом пользования с кем бы то ни было. Но настал момент, когда такое желание стало появляться, и совпал он с периодом активной индустриализации и сопровождающей ее урбанизации, когда неконтролируемая строительная деятельность одних частных субъектов стала приносить ощутимый ущерб недвижимой собственности других. В этот период происходит, по существу, добровольная передача части прав пользования и изменения (строительства) объектов недвижимости от частных собственников местным органам власти. Между ними заключается своего рода общественный договор, оформляемый соответствующими правовыми актами, совокупность которых последовательно формирует новую отрасль права — законодательство о градостроительной деятельности. То, что эти права передаются местным, а не государственным органам власти, также не случайно. Дело в том, что природа этих прав (сочетание разрешенных видов использования недвижимости и параметров застройки) предполагает высокую степень конкретности, которая может быть определена только на местном уровне. Важно и то, что передача этих прав происходит особым образом: местной власти передаются не права однозначно устанавливать, каким быть тому или иному объекту, а только права ограничивать произвольное использование, чреватое ущербом для соседних владельцев недвижимости. Свобода в использовании и изменении недвижимости для частных лиц не упраздняется, а заключается в определенные правовые рамки.