Источники земельного права

Среди относящихся к земельному праву законов России можно отметить такие, как Земельный (2001 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.), Градостроительный (1998 г.) кодексы, федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), о плате за землю (1991 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природных территориях (1995 г.), о мелиорации земель (1996 г.), о государственном регулировании агропромышленного комплекса (1997 г.), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997 г.), о землеустройстве (2001 г.), о земельном кадастре (2000 г.), о разграничении государственной собственности на землю (2001 г.).

Эти и другие непосредственно «земельные» законы составляют сердцевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне. Как предусматривается в ст. 2 Земельного кодекса РФ, нормы земельного права, содержащиеся в федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу  РФ.   Но эти законы – не единственная часть законов как источников земельного права.

Источниками земельного права являются федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:

1) законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, регулируют отношения по поводу использования и охраны иных природных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отношения; это федеральные законы  «О недрах»  1992 г.,  «О животном мире»   1995  г., «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г. и др.; их считают входящими в природоресурсную подотрасль экологического права;

2) законы иных, как бы далеких  от земельного отраслей права (в дальнейшем можно будет убедиться, что они не настолько далеки от земельных отношений и интересов, как это кажется на первый взгляд).

В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природоресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с землепользованием. Например, Водный кодекс РФ предусматривает нормы о береговой линии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст.  16,  108,  111,  112 и 115 ВК РФ).

Наряду с этим имеется специальная  ст. 5 ВК об отношениях, регулируемых водным законодательством Российской Федерации, где делается попытка размежевать водные и земельные отношения. В частности, предусматривается, что отношения по поводу земель, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.

Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законодательством. В ст. 12 ВК предусматривается, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд¹.

Еще более детально увязываются  с земельными отношениями лесные отношения. В Лесном кодексе РФ предусматриваются  земли лесного фонда, право собственности  граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке (ст. 8 и 20), определение границ земель, занятых лесами различных групп лесов (ст. 59), порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях,  не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда (ст. 63; см. также ст. 64), леса, расположенные на землях обороны и на землях городских поселений (ст. 132 и 133), особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного и автомобильного транспорта, на землях водного фонда (ст. 134-136 ЛК РФ).

Таким образом, регулирование лесных отношений тесно переплетается с регулированием землепользования. Наиболее рельефно это выражено в ст. 5 ЛК РФ, где предусматривается:

лесное законодательство регулирует отношения в области использования  и охраны земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью;

отношения в области использования  и охраны земель лесного фонда регулируются лесным и земельным законодательством;

отношения в области использования  древесно-кустарниковой растительности регулируются гражданским, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством РФ о растительном мире¹.

Таким образом, нормы земельного права  содержатся в законах, составляющих природоресурсное законодательство.

Группу федеральных законов, содержащих нормы земельного права, представляют Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ; в них содержится немало предписаний, относящихся к земельным отношениям, которые будут рассмотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

К законам, регулирующим земельные  отношения, относятся и законы субъектов  Федерации, но, поскольку их становится все больше и они приобретают немаловажное значение.

3. НОРМАТИВНЫЕ УКАЗЫ  ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА И ИНЫЕ 

ПОДЗАКОННЫЕ АКТЫ

3.1. Указы президента

В условиях России основным источником земельного права, как и остальных  отраслей прав, являются подзаконные акты. В них, прежде всего, входят указы Президента РФ, а также постановления Правительства РФ ведомственные акты, нормативные акты организаций и иные акты (к иным актам – источникам земельного прав относятся акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления).

Главными подзаконными актами являются указы Президента России: подзаконными они считаются, потому что согласно ст.90 Конституции РФ они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; главным среди подзаконных актов источником права они считают потому, что согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией  РФ и федеральными законами.

Кроме того, основным видом подзаконных актов указы Президента  считаются потому, что Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России.

Давая присягу, Президент РФ клянется  «уважать и охранять права и свободы  человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, верно, служить народу» (эти положения присяги имеют непосредственное отношение к земельному праву, так как земельные права являются конституционными, основными, по поводу которых нередко высказывается озабоченность граждан).

В земельном праве указы Президента и актуальны и разнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью земельных отношений, (устарелостью некоторых частей земельного законодательства 1990-х годов, необходимостью оперативного восполнения пробелов в земельном регулировании¹.

Неполный перечень указов Президента в области регулирования земельных отношений дает представление о месте этого вида источника права в формировании земельного права в последние годы. Оказавшими значительное влияние на развитие земельных отношений можно считать указы:

О дополнительных мерах по наделению  граждан земельными участками от 23 апреля 1993 г. № 480;

О регулировании земельных отношений  и развитии аграрной реформы в  России от 27 октября 1993 г. № 1767 и от 24 декабря 1993 г. № 2287; О налогообложении  продажи земельных участков и  других операций с землей от 7 декабря 1993 г. № 2118;

О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость от 11 декабря 1993 г. № 2130;

О праве собственности граждан  и юридических лиц на земельные  участки под объектами недвижимости в сельской местности от 14 февраля 1996 г. № 198,

О реализации конституционных прав граждан на землю от 7 марта

1996  г. № 337;

О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств от 7 июня 1996 г. № 819 (изложение содержания приведенных указов дается в последующих главах, раскрывающих соответствующие институты земельного права);

О гарантиях собственникам  объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами от  16 мая

1997  г. № 485.

 

3.2. Постановления правительства

Следующими   источниками   земельного   права в иерархии подзаконных актов являются постановления   Правительства   Российской   Федерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст.  ПО и 115 Конституции РФ).

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции  полномочий Правительства РФ имеются и такие, которые относятся к регулированию и реализации земельных отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.

Во исполнение своих полномочий Правительство  РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права. Об этом свидетельствует перечень актов Правительства, принятых в последние годы:

О мониторинге земель в Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 491;

О порядке ведения  государственного земельного кадастра от 25 августа 1992 г. № 622;

Об утверждении Положения о  порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. № 1365;

О проведении инвентаризации земель для определения возможности  их предоставления гражданам от 12 июля 1993 г. № 659;

О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы от 23 февраля 1994 г. № 140;

Об утверждении Положения о  порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений от 2 февраля 1996 г. № 105;

Об утверждении Федеральной  целевой программы «Создание  автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра от 3 августа 1996 г. № 932;

О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1996 г. от 7 февраля 1996 г. № 135;

О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений в 1997 г. от 14 февраля 1997 г. № 166;

Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г. от 26 февраля 1997 г. № 224;

О порядке определения нормативной  цены земли от 15 марта 1997 г. № 131;

Вопросы Федеральной службы земельного кадастра от 18 июля 2000 г. № 537;

О государственной кадастровой оценке земель от 25 августа 1999 г. № 945;

О федеральной целевой программе  «Развитие земельной реформы  в Российской Федерации на 1999—2002 годы» от 26 июня 1999 г. № 694.

Как видно из приведенного перечня, Правительство России активно пыталось принимать оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.

 

3.3. Ведомственные акты 

К подзаконным актам относятся приказы, инструкции,    правила,    наставления,    принимаемые центральными   органами   исполнительной   власти, к которым согласно Закону РФ о Правительстве РФ относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, федеральная служба безопасности, Федеральная пограничная служба, росземкадастр, Росгидромет и др.).

Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает некими надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.

Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» Президент РФ в целях определения рациональной структуры федеральных органов и в соответствии со ст. 112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти России входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.

Министерство РФ — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства федеральный министр.