Общая характеристика управления земельным фондом

К органам общей  компетенции относятся: Правительство РФ и соответствующие органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления - городские, районные, поселковые и сельские - в той мере, в какой деятельность по управлению земельным фондом может быть делегирована им федеральным или региональным законодательством.

Органы специальной  компетенции подотчетны исполнительно-распорядительным органам общей компетенции и  в свою очередь подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы.

К функциональным органам специальной компетенции относятся Росземкадастр, Минимущество России, МПР России, Федеральная санитарно-эпидемиологическая служба и Федеральная архитектурно-градостроительная служба.

Указанные органы осуществляют деятельность по управлению землями на всей территории соответствующего административно - территориального образования независимо от того, в чьей собственности, пользовании или ведомственной принадлежности находятся земли.

Росземкадастр и  его органы на местах являются главными органами специальной компетенции федеральной исполнительной власти, на которые возложено общее государственное управление земельным фондом страны.

Отраслевыми (ведомственными) органами являются различные министерства и ведомства, в ведении которых  находятся земли определенного целевого назначения (Минсельхоз России и др.).

2 Содержание управления  земельным фондом

По характеру  управления и объему его функций  управление различают:

- общее

- отраслевое (межотраслевое) государственное управление земельными ресурсами.

Общее государственное  управление имеет территориальный  характер, т.е. охватывает определенные территории (чаще всего - территории в  пределах границ административно-территориальных  образований) без каких-либо изъятий  или перерывов. Например: в пределах границ сельского населенного пункта; в пределах административных границ района и т.д.

Отраслевое (межотраслевое) управление имеет отраслевой характер, т.е. распространяется на земли только отдельных отраслей или групп  отраслей народного хозяйства (земли  сельскохозяйственного назначения, земли промышленности, транспорта и т.д.).

Общее и отраслевое (межотраслевое) управление взаимосвязаны  как общностью задач (обеспечение  рационального использования и  охраны земель), содержанием функций  управления (распорядительные, контрольные, правоохранительные и др. функции), так и методом регулирования отношений (как правило, он имеет императивный, властный характер). В то же время они отличаются по объему правомочий соответствующих органов управления и их соподчиненностью и по охвату управляемых территорий. [4, С.228]

В обеспечении  рационального использования и  охраны земельного фонда помимо государственного управления существенное значение имеет  также внутрихозяйственное управление им, т.е. управление, осуществляемое конкретными субъектами права на землю: собственниками земельных участков и землепользователями.

В соответствии с действующим земельным законодательством рациональное использование земли и ее охрана входят в перечень их обязанностей, выполнение которых осуществляется ими в процессе хозяйственной деятельности.

Законодательство предусматривает  и меры правовой ответственности субъектов права на землю за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей (например, изъятие земельных участков). В связи с этим внутрихозяйственное управление земельным фондом следует рассматривать как неотъемлемое звено общей цепи государственного управления земельным фондом.

Говоря о государственном управлении земельным фондом в современных  условиях, нельзя не обратить внимание на одну особенность, связанную с  ликвидацией монополии государственной  собственности на землю и установлением  иных форм права собственности на нее. В этих условиях значительно более резко, чем раньше, проявляется разграничение государственного управления по признакам: управление, когда государство выступает в роли собственника земли как недвижимого имущества; управление, когда государство выступает в роли органа власти, т.е. суверена, обладает территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности.

В первом случае - это хозяйственное  государственное управление, суть которого заключается в принятии решений по поводу сделок с землей (приватизация, сдача в аренду и др.).

Земля здесь выступает, прежде всего, как объект хозяйственной деятельности государства, осуществляемой через соответствующие государственные органы, оставаясь одновременно и объектом государственного управления.

Во втором случае земля выступает  в качестве пространственного фактора  для осуществления властных функций  государства, т.е. территории, на которую  распространяется государственная  власть.

Эти стороны государственного управления, земельным фондом тесно взаимосвязаны и являются составными частями единого управленческого процесса.

К компетенции федеральных исполнительных органов по управлению земельным  фондом относятся: установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; установление ограничений оборотоспособности земельных участков; государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственного земельного кадастра; установление порядка изъятия (выкупа) земель для государственных и муниципальных нужд; изъятие (выкуп) земель для нужд Российской Федерации; разработка и реализация федеральных программ по использованию и охране земель; иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией РФ, ЗК РФ и другими федеральными законами.

К компетенции исполнительных органов  субъектов Российской Федерации  по регулированию земельных отношений относятся: разработка и принятие нормативно-правовых актов в области регулирования земельных отношений в соответствии с федеральным законодательством; установление границ и правового режима особо охраняемых территорий регионального значения; отмена противоречащих земельному законодательству административных актов органов местного самоуправления; установление предельных норм предоставления земельных участков; установление (утверждение) и изменение административных границ районов на территории субъекта РФ; установление (утверждение) и изменение городской и поселковой черты, а также генеральных планов городов и поселков окружного, областного, краевого и республиканского подчинения; определение размеров и порядка взимания платы за землю и установление региональной нормативной цены земли; определение порядка изменения целевого назначения земель и перевода их из одной категории в другую; утверждение региональных программ и схем рационального использования и охраны земель; установление льгот по налогам за землю; изъятие, в том числе выкуп, земель для государственных нужд; организация проведения работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу и контролю за использованием и охраной земель.

Федеральная служба земельного кадастра и ее органы на местах - основные исполнители  конкретной работы по управлению земельным  фондом. Они работают в тесном взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

К их компетенции относятся: подготовка предложений и материалов по изъятию и предоставлению земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также для граждан и их объединений; организация, методическое руководство и непосредственное выполнение работ, связанных с ведением государственного земельного кадастра, землеустройства и мониторинга земель; организация и непосредственное осуществление обследовательских, почвенно-геоботанических, землеустроительных и иных работ; оформление и выдача лицензий на право проведения землеустроительных работ и работ, связанных с изучением и использованием земельных ресурсов; установление на местности границ земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам на праве собственности или пользования, и выдача им правоустанавливающих документов; контроль за правильностью использования и охраной земель, за соблюдением всеми собственниками земли и землепользователями земельного законодательства; привлечение к административной ответственности за нарушение земельного законодательства; создание районного фонда перераспределения земель, планирование и осуществление его использования; практическое осуществление мероприятий, связанных с земельной реформой; выполнение других работ по регулированию земельных отношений совместно с местной администрацией.

В связи с включением земли в  перечень объектов недвижимого имущества  и введением ее в гражданский  оборот, а также в связи с отнесением к компетенции судов таких функций, как разрешение земельных споров и привлечение к ответственности за нарушение земельного законодательства, правомерно говорить об участии судебных органов в процессе управления земельным фондом.

В связи с приданием органам  местного самоуправления статуса самостоятельной  формы управления (ст. 3 Конституции  РФ[5]) и определением объекта этого управления, каковыми являются вопросы местного значения, правомерно говорить и о разграничении управления земельным фондом на государственное и муниципальное управление.

Статья 6 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6, С.671] относит к вопросам местного значения и управление муниципальными землями, включая вопросы регулирования отношений владения, пользования и распоряжения землями, находящимися в муниципальной собственности; планирование застройки территорий муниципальных образований; контроля за использованием земель в пределах муниципальных образований; охраны окружающей природной среды на подведомственной территории и др.

Как видно, налицо как субъект местного самоуправления (население, проживающее  на территории муниципальных образований), так и объект муниципального управления землями, о чем говорилось выше.

Таким образом, вполне правомерно говорить о муниципальном управлении землями  как о самостоятельной форме  управления ими.

Содержание муниципального управления земельным фондом определяется теми полномочиями, которые передаются ему  федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

К компетенции органов местного самоуправления в административных границах соответствующих муниципальных  образований отнесены: предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам в собственность или пользование; изъятие (в том числе выкуп) и предоставление земельных участков для муниципальных нужд; планирование использования земель и контроль за правильностью их использования в границах муниципальных образований; организация работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель, реализации генеральных планов и проектов планировки и застройки населенных пунктов в пределах, определяемых органами исполнительной власти субъектов РФ; установление размеров платы за землю и льгот по земельному налогу для отдельных плательщиков, а также базовых ставок арендной платы за землю; взимание платы за землю; установление (корректировка) зональной нормативной цены земли в соответствии с действующим законодательством; установление предельных норм наделения граждан земельными участками в установленных законодательством случаях; охрана права собственности на землю и права землепользования.

Конкретные виды и объемы деятельности муниципальных органов по управлению земельным фондом устанавливаются  федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ.

3 Основные функции государственного  управления земельным фондом

Под функциями государственного управления земельным фондом понимаются основные направления деятельности государственных  органов и органов местного самоуправления по обеспечению рационального использования и охраны земель.

К ним относятся: планирование рационального  использования и охраны земельных  ресурсов; распределение и перераспределение  земель между юридическими и физическими лицами; реализация Закона РФ «О плате за землю»; организация и осуществление землеустройства и земельного кадастра, а также мониторинга земель; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; участие в разрешении земельных споров между земельными собственниками, землевладельцами и землепользователями; охрана права собственности на землю, права землевладения и права землепользования.

Указанные функции осуществляются государственными органами власти, органами местного самоуправления, специальными органами, а также судами в пределах установленной для них компетенции.

Планирование использования и  охраны земель осуществляется путем  разработки и реализации плановых мероприятий  и документов, как то: национальные или общегосударственные программы и генеральные схемы рационального использования и охраны земель; региональные, областные, краевые, а также районные схемы и проекты использования земель, и их охраны.

Упомянутые прогнозные, предпроектные  и проектные документы разрабатываются  соответствующими специалистами в увязке с действующими экономическими и техническими требованиями и нормами, утверждаются соответствующими административными органами и становятся обязательными для исполнения.

Распределение и перераспределение  земель между юридическими и физическими лицами для их хозяйственного использования производится путем изъятия участков у одних субъектов и предоставления их другим для определенных целей либо в порядке совершения сделок с землей (купля-продажа участков, передача их в аренду, в залог, по наследству и т.п.).

Государственный земельный кадастр  представляет собой комплекс государственных  мероприятий по наблюдению за принадлежностью  земель конкретным субъектам, их состоянием и характером хозяйственного использования. Он включает: специальную кадастровую регистрацию земельных участков; государственный кадастровый учет земель по их количеству и качеству; учет иных объектов недвижимости, расположенных на земельных участках и прочно связанных с землей; экономическую оценку земельных участков по их плодородию.