Попытки становления Всероссийского земства в конце XIX - начале XX веков

По Чичерину, степень  заинтересованности в местных делах  еще не вполне может определять меру участия в них. Поскольку местные дела составляют и государственный интерес, то важна и способность управлять ими, а она сильнее в сословии, которому государственный интерес ближе всего, — в дворянстве. Поэтому выбирать в земство следует от сословий.² Чичерин резко протестует против возможности, что дворянство, эта единственная надежная точка опоры при том брожении, которое охватило общество после отмены крепостного права, будет “распущено” в земстве. Это может привести к взаимной вражде сословий и крушению всего государственного здания. Уничтожение сословных перегородок возможно только с преобладанием среднего сословия, когда “личные и свободные элементы общества” достаточно разовьются, чтобы стать опорой для государства.³ Так было во Франции, но в России время для этого еще не пришло, и необходимо сильное государство, само направляющее этот процесс. Сословное земство с административно-хозяйственным кругом деятельности под твердым контролем правительства — суть тогдашних взглядов Чичерина, осененных общей идеей порядка, органичности и продуманности перемен.

Но переоценка творческих возможностей самодержавия, его способности совладать с бюрократией и опереться на общество в стране, где бюрократия была не столько инструментом в руках правительства, сколько могущественной    традиционной   прослойкой,   плотно   окружившей   собою

власть, — ахиллесова пята чичеринской концепции 1860-х  годов. Со временем это понял и  сам Чичерин; в своем письме от 31 августа 1900 г. к Д.А. Милютину он признавал: “Когда в шестидесятых годах возник конституционный вопрос, я был против, потому что считал опасным менять за раз и политический, и общественный строй. Но я всегда думал, что конституционное правление должно составлять естественное и необходимое завершение преобразований Александра II. Иначе будет неисцелимое противоречие между новым, основанным на свободе зданием и унаследованною от крепостного права вершиной. Это противоречие оказалось раньше и ярче, нежели даже можно было ожидать. Износившееся самодержавие обратилось в игрушку в руках шайки людей, преследующих исключительно свои личные интересы”.

Надо сказать, что эта  переоценка была слабым местом не только Чичерина, но и других западников. Сразу  же после обнародования “Положения о земских учреждениях” на это событие откликнулся К.Д. Кавелин. Его мысли во многом согласуются с чичеринскими. Общая оценка просто восторженная: “...Указ 1 января 1864 года — одна из самых светлых точек в современном русском законодательстве”. Кавелина восхищает то, что принцип самоуправления проводится осторожно и последовательно, что законодательство не забегает вперед. Окончательный вывод говорит сам за себя: “Мы убеждены, что сделано все, что нужно, и что больше делать не следовало”.¹ Кавелин уверен в будущности самоуправления, но, подобно Чичерину, не видит пока в обществе сил для полного его развития и хвалит осторожность правительства, которое не дает сразу слишком много, больше, чем общество может взять.²

В равной степени, что и Чичериным, владеет им неприязнь к самодовлеющей  бюрократии. Он вообще считает, что “местные земские учреждения были до сих пор пропитаны чиновническим бюрократическим элементом; они только по имени, по названию были земские”.¹ Надеясь, подобно Чичерину, на союз общества и высшей власти против бюрократии, Кавелин находит в Положении то, что хотел бы найти: именно ограждение земских учреждений от ее “произвольных вмешательств”.² Но, отдавая дворянству ведущую роль в земстве, Кавелин отлично от Чичерина трактует сословный вопрос: мудрость правительства он усматривает в том, что оно “не сообщило землевладельческому элементу сословной окраски”, что могло бы вызвать “худшее из всех зол — зависть и взаимную вражду сословий”.³ По Кавелину, земство должно примирить и сблизить ныне разрозненные сословия посредством их постепенного слияния.⁴ Здесь Кавелин не изменил своему убеждению, которым руководствовался еще в период крестьянской реформы, что в России нет коренных противоречий между дворянством и крестьянством. Чичерин же был более сдержан, отмечая, что “в России дворянство и крестьянство, до последней минуты, составляли две бесконечно отстоявшие друг от друга крайности властителей и подвластных”.⁵

В одном письме, относящемся  к 1865 году, Кавелин писал о земстве: “После отмены крепостного права ни один внутренний русский вопрос не интересует меня так живо, как этот. От успеха земских учреждений зависит вся наша ближайшая будущность, и от того, как они пойдут, будет зависеть, готовы ли мы к конституции и скоро ли ее получим. Выходки московского дворянства скорее отдалят нас от этой цели, выказывая все наше малолетство и пошлость. Пора бросить глупости и начать дело делать, а дело теперь в земских учреждениях, и нигде более”. В этом вопросе его взгляды полностью совпадали с мнением Чичерина, считавшего местное самоуправление “школою для самодеятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному порядку”.⁶ Поэтому нам кажется несколько искусственным противопоставление позиций Кавелина и Чичерина, в очередной раз проведенное в статье А.Н. Медушевского. Он полагает, что эти либеральные деятели выдвинули “различные стратегии построения правового государства в России» и по-разному решали вопрос о темпах, средствах и способах его достижения. Если Кавелин для периода реформ считал необходимой не конституцию, а школу честного самоуправления, то Чичерин «перспективную модель демократических реформ... усматривал в создании конституционного правления”. Их позиции якобы заложили основу двух главных течений в русском конституционном движении — так называемых земцев-конституционалистов (Кавелин) и “более последовательного — кадетской партии” (Чичерин).

Другим видным идеологом  того времени был Александр Илларионович Васильчиков. В своих сочинениях он говорит о том, “что земские учреждения должны действовать в рамках общегосударственных законов и быть полностью самостоятельными в своей сфере, которую следует тщательно очертить, чтобы избежать столкновений с бюрократией, более сплоченной, чем земство”. Сущность самоуправления, по Васильчикову, в том, что местными делами управляют люди, принадлежащие к данной местности. Порядок же вступления их в должность — по выбору или по назначению — безразличен; гораздо важнее порядок исправления должности и отрешения от нее. Местная власть не должна отвечать ни перед администрацией, ни перед избирателями, а только перед независимым судом.¹

В предисловии к своему труду Васильчиков пишет, что  в России самоуправление отныне основано, но еще не устроено.² Круг его ведомства гораздо шире, чем во многих странах Европы, и нуждается не в расширении, а в большей независимости.

Исходя из проектов Кавелина и Чичерина и их идеологии, изложенной выше, можно сделать вывод, что  они в значительной степени поддерживали существующее в то время правительство  и политику, которую они проводили. Они считали, что невозможно построить земство на всероссийском уровне за столь короткое время в связи с существующим положением в стране, в связи с тем, что стране не хватало людей, которые могли занимать главенствующее положение в земской системе (таковыми они считали дворян). По их мнению крестьяне были еще не готовы к такой деятельности, а переход к бессословному принципу мог бы осуществиться лишь в случае, когда в обществе будет преобладать средний класс. В противном случае страну настигли бы значительные потрясения, которые могли бы привести к необратимым последствиям.

Немного иной точки зрения придерживался публицист умеренно-либерального направления, академик В.П. Безобразов. По его мнению, земскому недоставало  в первую очередь именно государственного характера их деятельности, когда органы самоуправления по отношению к населению являются настоящей государственной властью со всеми ее правами и обязанностями. Земским же учреждениям “никто и ничто не подчинен в уездном или губернском управлении”, они лишены исполнительной власти, и отсюда проистекает их бессилие. “Им дано много воли (по обложению налогом) и никакой власти (по взысканию налогов)”.¹ “Все отношения наших земских органов к действующим подле них правительственным властям и к частным лицам носят на себе исключительно общественный (частный) характер, — сетовал Безобразов, — и когда эти отношения юридические, то они существуют только в силу частного гражданского, или договорного, права”.² Ведая государственными по существу своему делами, земства не имеют прав государственных органов, а только их обязанности, полагал Безобразов. Отсюда он делал вывод, что “эти земские учреждения еще не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только местные общественные вольности, могущие развиться в таковые органы”.³

Общий смысл его рассуждений  клонился отнюдь не к подчинению земства  бюрократии (как ошибочно заключил В.В. Гармиза), а к тому, чтобы,

во-первых, усилить земство  наделением его государственными полномочиями и, во-вторых, привести его права  в соответствие с обязанностями. Достичь этого Безобразов хотел, связав земство с государственной системой. Постановка земских учреждений в уровень с государственными позволит, как думал Безобразов, соединить «жизнь общества и жизнь государства в одно живое целое. Этот процесс, — писал он, — немыслим при бюрократических формах управления, разлучающих общество с государством и даже ставящих их в два враждебные лагеря.

Практические предложения  Безобразова (разработанные в самой  общей форме) имели целью “создать административные органы государственной власти на почве земской”. Так, он предлагал слить губернские правления и ряд иных бюрократических институтов с губернскими земскими управами, которые, однако, должны были сохранить свою самостоятельность и подлежать только судебно-административному контролю.¹ Поскольку административные суды, в отличие от общих, действовали в сфере публичного, а не частного права, то ответственность перед ними символизировала государственное значение земства.²

Пример прусских реформ и книга Безобразова повлияли и на позицию Градовского, склонив его к решительному признанию государственного характера любой деятельности самоуправления.³ В своем главном сочинении «Начала русского государственного права» он объявил бесплодными все попытки    “искать    для    самоуправления    какую-либо    особую   почву”   и

разграничить интересы местные и государственные, политические, как это делал, к примеру, А.И. Васильчиков. “Политика, — писал Градовский, — неизбежно примешивается к  очень многим "пользам и нуждам", несмотря на

кажущуюся их "скромность”.¹ Следовательно, рассуждал Градовский, если дела разделить нельзя, то не нужно и создание двойной иерархии властей, что может повести только к соперничеству между ними.  Система самоуправления

предполагает “тождество органов общественного и государственного управления на местах”.²

В статьях “Переустройство  нашего местного управления”, напечатанных в “Голосе” в январе 1881 года, Градовский утверждал, что наблюдается “странный” процесс “разделения власти от предметов ведомства”: “В руках правительственных мест и лиц... осталась власть без компетенции; в руках земских учреждений сосредоточилась компетенция без власти”.³ Необходимо, полагал он, соединить власть с компетенцией, придумав такие формы, в которых “все элементы местного управления могли бы действовать вместе” (выделено автором).⁴

Разумное решение он видел в  создании “учреждений одного порядка, имеющих земское основание и  правительственную санкцию”.⁵ Однако проект слияния властей был начертан им очень бегло: суть его состояла в назначении губернатором из числа выбранных земством кандидатов так называемого «уездного начальника», наделенного властью приводить в исполнение постановления земского собрания; губернатор (как и исправник в уезде) сохранял за собой лишь обязанность наблюдения и контроля. Помимо этого, предусматривалось упрощение уездного управления в целом, многочисленные присутствия и управы заменялись подотчетным земству “уездным присутствием”.⁶

Градовский доказывал необходимость  образования мелкой земской единицы, что, по его мнению, привело бы к “слиянию сословий”, уравнению их в правах и повинностях и дало бы опору как земству, так и правительству. В самом земстве должны быть представлены “не отвлеченные категории лиц, а общественные единицы”, члены которых связаны общими местными интересами.¹

В целом именно в трудах Градовского концепция государственного местного самоуправления была развита  наиболее полно. В теоретико-правовом смысле она имела явную позитивистскую основу и была выводом из ключевых посылок позитивизма. Ведь позитивизм не знает иных прав и полномочий, кроме исходящих от государственной власти, а характер их и объем ставит в зависимость от соображений целесообразности, то есть, в конечном счете, от усмотрения той же власти. Отсюда и определение, данное Градовским местному самоуправлению: он видел в нем передачу государством “некоторых своих задач в руки местного населения”, представители которого “должны действовать на правах государственных властей”.² Склонность Градовского к социологическому истолкованию выразилась в его тезисе, что местное самоуправление, вопреки распространенному мнению, служит не для удобства отправления местных дел, которые более близки и доступны местным жителям, а для поддержания известной формы правления, в которой заинтересованы «высшие и зажиточные классы», вследствие чего административная система каждого государства тесно связана с началами его политического устройства. Однако Градовский не дал должного развития этой интересной мысли применительно к России, а неожиданно извлек из нее следующий силлогизм: если самоуправление есть “понятие политическое”, то оно должно стать частью государственной системы.³

Таким   образом,   в   эпоху   Александра  II   ближайшим   политическим

ожиданием для либеральных  теоретиков было просвещенное самодержавие, прислушивающееся к голосу “образованного общества”, соблюдающее закон и допускающее широкое самоуправление.¹ Отсюда и нежелание либеральной мысли тех лет дать вразумительный ответ на вопрос, отчего ‘законодатель” не проявляет доброй воли развивать земское самоуправление, а, наоборот, склонен его ограничивать. Внимание на этом не задерживалось, ответы давались как-то вскользь: законодательство, мол, пошло по ложному пути “случайно” (Нотович), по “недоразумению” (Безобразов), а то и вопреки собственным намерениям (Градовский). Осознание теснейшей зависимости самодержавной власти от бюрократии, на которую в 1889 году метко указал М.П. Драгоманов (“Теперь в России действительно несогласимо местное самоуправление с монархическим самодержавием — так как это последнее теперь немыслимо без бюрократии”), крайне медленно проникало в либеральную среду.²