Правовой режим земель закрытых административно-территориальных образований

Правовой режим земель закрытых административно-территориальных образований

 

 

 

Содержание.

 

 

 

Введение.	3
1. Понятие и  особенности правового режима  ЗАТО.	5
2. Правовой режим  земель, предоставленных для нужд  обороны, безопасности и иного  специального назначения.	10
3. Правовые проблемы  регулирования охраны и использования земель ЗАТО.	13
4. Пути совершенствования  регулирования правового режима  земель ЗАТО.	22
Заключение.	30
Список литературы.	32

 

 

 

Введение.

В настоящее  время в 22 субъектах Российской Федерации расположены 42 закрытых административно-территориальных образования (далее - ЗАТО). В них проживают около 1,5 миллиона человек. Правовой статус закрытого административно-территориального образования установлен Законом РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании"¹. В этот Закон многократно вносились изменения, что позволяет поддерживать на необходимом уровне его регулятивную функцию.

Согласно ч. 1 ст. 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. закрытым административно-территориальным образованием признается территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.

В последние  годы в Российской Федерации в  связи с развитием рыночного  хозяйствования, ипотечного кредитования и жилищного строительства активизировался оборот земельных участков. Рост числа сделок с недвижимым имуществом, расширение экономической свободы хозяйствующих субъектов далеко не всегда происходили с соблюдением правовых требований. Неурегулированность вопросов разграничения собственности на землю и неправильное толкование отдельных положений Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" органами местного самоуправления привели к тому, что в сферу гражданского оборота были неправомерно вовлечены земельные участки из состава земель промышленности и иного специального назначения, в том числе земли обороны и безопасности. Нарушения законности при разграничении земельного и имущественного фонда повлекли за собой самовольные захваты земель, ликвидацию многих важнейших объектов военной инфраструктуры, расхищение имущества и нанесли существенный вред обороноспособности и безопасности России.

В этой связи  актуальным и необходимым является изучение правового режима земель закрытых административно-территориальных образований, что и стало целью данной работы. Соответственно, поставлены следующие задачи:

- раскрыть понятие  ЗАТО и особенности их правового  режима;

- изучить правовой режим земель, предоставленных для нужд обороны, безопасности и иного специального назначения;

- рассмотреть  правовые проблемы регулирования  охраны и использования земель  ЗАТО;

- наметить пути  совершенствования правового режима  земель ЗАТО.

 

 

1. Понятие и особенности правового режима ЗАТО.

Как уже отмечалось, многие административно-правовые режимы обусловлены спецификой определенных сфер деятельности общества, например ограниченностью тех или иных ресурсов, необходимостью недопущения  негативных последствий. Таких режимов подавляющее большинство, и каждый день мы находимся в сфере их действия. Таковы режимы, предусмотренные законами о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о пожарной безопасности, о безопасности дорожного движения, об особо охраняемых природных территориях, о памятниках истории и культуры. Особое место занимают такие режимы, как режим государственной тайны, режимы, связанные с обеспечением охраны Государственной границы РФ. В качестве иллюстрации приведем характеристику такого режима, как режим закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании"² устанавливает правовой статус ЗАТО, регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем³.

Под закрытым административно-территориальным  образованием понимается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа.

Территория и границы  ЗАТО определяются исходя из особого  режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также  с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ.

ЗАТО находится в ведении  федеральных органов государственной  власти по вопросам:

установления административной подчиненности, границ указанного образования  и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

определения полномочий органов  государственной власти субъектов  РФ в отношении указанного образования;

обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий  и (или) объектов, включающего специальные  условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по названным вопросам принимаются Правительством РФ.

Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные  правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, установленных Законом о ЗАТО⁴.

В соответствии со ст. 2 Закона о ЗАТО решения о создании, а также решение об упразднении ЗАТО принимаются Президентом РФ на основании предложений, вносимых Правительством РФ.

Предложение об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти ее субъектов, в ведении которых находятся соответствующие территории.

При принятии решения об упразднении ЗАТО с учетом предложений соответствующих органов государственной власти, местного самоуправления определяются этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно-территориального деления, виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения на период реорганизации ЗАТО.

Особый режим  безопасного функционирования предприятий  и (или) объектов в ЗАТО включает (ст. 3 Закона о ЗАТО):

установление  контролируемых и (или) запретных зон  по границе и (или) в пределах указанного образования;

ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

ограничения на полеты летательных аппаратов над  его территорией;

ограничения на право ведения хозяйственной  и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;

ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых  являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные неправительственные  организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями⁵.

Решение об обеспечении  особого режима в отношении ЗАТО принимается Правительством РФ. Им же устанавливается порядок обеспечения  особого режима.

В соответствии со ст. 3 Закона о ЗАТО:

создание и деятельность на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями допускаются в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

на территории закрытого  административно-территориального образования  не допускаются создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений).

Иные особенности, имеющие  значение для безопасной работы и  проживания граждан в ЗАТО, могут  устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий⁶.

Особенности режима ЗАТО оказывают прямое воздействие на множество сфер жизнедеятельности лиц и организаций, связанных с данными образованиями. Так, статьями 6 и 8 Закона о ЗАТО установлены особенности землепользования, а также приватизации и совершения иных сделок с недвижимым имуществом, находящимся на территории ЗАТО. В частности, в соответствии с п. 1 ст. 8 этого Закона к участию в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории ЗАТО, и совершению сделок с ним допускаются граждане РФ, постоянно проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на ней. Участие иных граждан и юридических лиц в совершении сделок с недвижимым имуществом, находящимся на территории ЗАТО, допускается по решению его органов местного самоуправления, согласованному с органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности которых создано ЗАТО.

Граждане, приватизировавшие  занимаемые ими жилые помещения, и собственники жилых домов, находящихся  на территории ЗАТО, вправе продавать, сдавать в аренду эти помещения  и дома и совершать с ними иные сделки с гражданами, постоянно проживающими или работающими на территории ЗАТО, или юридическими лицами, расположенными и зарегистрированными на данной территории, а также с гражданами РФ, получившими разрешение на постоянное проживание на территории ЗАТО.

В заключение отметим, что ст. 20.19 КоАП РФ гласит: нарушение установленного законом особого режима в ЗАТО влечет административный штраф в размере от 1 до 10 минимальных размеров оплаты труда.

Подведем некоторый  итог сказанному об административно-правовых режимах. На наш взгляд, он представляет собой особый порядок жизнедеятельности общества и государства, для которого характерно ограничение тех или иных прав, установление дополнительных ограничений и обязанностей по отношению к гражданам, организациям, государственным и муниципальным органам. Необходимыми признаками административно-правового режима являются⁷:

1) законодательная  основа;

2) обусловленность  необходимостью предупреждения  экстраординарных явлений общественного,  природного или техногенного характера, либо сочетаний этих явлений, либо спецификой конкретных сфер общественного и государственного устройства;

3) временный  характер (при этом период действия  режима может быть очень длительным, например в случае обеспечения  государственной тайны, однако тем не менее иметь определенные рамки);

4) определение  перечня ограничений, характерных  для данного режима;

5) территория  действия (это может быть территория  и РФ, и предприятия, и природного  заповедника, и т.п.);

6) специальные  органы, обеспечивающие соблюдение данного режима;

7) ответственность  за нарушение режимных требований⁸.

 

2. Правовой  режим земель, предоставленных для  нужд

обороны, безопасности и иного специального назначения.

К землям данной категории относятся земельные участки, предоставленные соответствующим субъектам для размещения и постоянной деятельности войсковых частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Вооруженных Сил, пограничных, внутренних и железнодорожных войск. Указанные земли предоставляются в бессрочное (постоянное) пользование соответствующих субъектов или в аренду. В то же время при необходимости временного (эпизодического) использования земель для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки могут предоставляться в краткосрочное пользование без изъятия их у собственников земли и землепользователей⁹.

Правовой режим  земель, предоставленных для нужд обороны, определяется общими нормами  законодательства о землях несельскохозяйственного (специального) назначения.

Государственный контроль за использованием земель, предоставленных  для нужд обороны, осуществляется соответствующими органами государственного земельного контроля. Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления по согласованию с войсковыми частями и предприятиями Минобороны РФ могут передавать отдельные земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны, в безвозмездное срочное пользование гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования.