Правовой режим земель закрытых административно-территориальных образований

Нередко отмечается нерациональное использование освободившихся земель обороны и безопасности и самими федеральными органами исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная и/или приравненная к ней служба. Так, вместо передачи таких земель для организации учебных полигонов воинским частям, передислоцируемым в ходе военной реформы, принимались экономически необоснованные решения по использованию для указанных целей новых земельных участков значительной площади, отчуждаемых из сельскохозяйственного оборота, что влекло за собой значительные финансовые расходы. Так, командующим войсками МВО был утвержден акт выбора земель под строительство в Богучарском районе Воронежской области полигона для выведенного из Германии армейского соединения. Несмотря на то что соответствующих решений о финансировании указанного строительства Правительством РФ не принималось, был оформлен акт выбора земельного участка, утвержденный постановлением администрации Воронежской области. На основании данного постановления администрацией Богучарского района было выдано Богучарской КЭЧ района свидетельство на право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком общей площадью 6593 га, находившимся в пользовании у четырех сельхозпроизводителей. В то же время в соответствии с законодательством за предоставленные земли Минобороны России обязано возместить убытки бывшим землепользователям в сумме 1796,5 млн. рублей²³.

Аналогичным образом  за землеотвод участка площадью 2500 га в Буденновском и Левокумском  районах Ставропольского края под  размещение полигона для выведенной из Чеченской Республики мотострелковой бригады Минобороны России должно возместить убытки в сумме 494,8 млн. рублей бывшему землепользователю - Государственному унитарному предприятию "Николо-Александровское"²⁴.

В целях исполнения земельного законодательства в отдельных  субъектах Российской Федерации, обеспечения  рационального использования земель обороны и безопасности специально уполномоченными государственными органами в сфере охраны и использования земель (их должностными лицами) проводятся совместные проверки с участием сотрудников военных прокуратур гарнизонов и представителей соответствующих служб войсковых соединений и частей.

Таким образом, следует отметить, что в целях  защиты прав правообладателей на земельные  участки обороны и безопасности необходимо установить упрощенный порядок  оформления соответствующей документации на земельные участки, предоставленные для нужд обороны и безопасности, а также упростить процедуру регистрации прав на данные земельные участк²⁵и.

Кроме того, для  обеспечения единообразных подходов к разрешению споров, связанных с  пользованием и распоряжением землями  обороны и безопасности, целесообразно  рассмотреть данные вопросы на Пленуме  Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. К сожалению, в принятом 24 марта 2005 г. Постановлении N 11²⁶ проблемные и достаточно специфические вопросы регулирования земельных отношений на землях обороны и безопасности своего отражения не нашли.

Вместе с  тем пользование и распоряжение землями обороны и безопасности осуществляется недостаточно эффективно и рационально. Воинские части продолжают расформировываться и передислоцируются, объекты недвижимости остаются без  надлежащей охраны, расхищаются, что наносит существенный ущерб интересам Российской Федерации, а также создаются дополнительные условия для захламления, загрязнения, нецелевого использования земельных участков.

4. Пути совершенствования регулирования

правового режима земель ЗАТО.

Специфический порядок создания ЗАТО достаточно ярко виден на преобразовании закрытого военного городка N 22/1 (объект Министерства обороны РФ) в закрытое административно-территориальное образование - поселок Власиха Московской области. Прежде всего следует отметить, что образование и преобразование ЗАТО относятся к компетенции Президента Российской Федерации. В данном случае он издал Указ от 19 января 2009 г. N 70. Издание этого Указа стало основанием для принятия 12 марта 2009 г. Московской областной Думой Закона N 4/72-П "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории городского округа Власиха Московской области и о внесении изменений в Закон Московской области "О статусе и границах Одинцовского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований".

Предметом названного Закона является организация проведения выборов в Совет депутатов  городского округа Власиха Московской области первого созыва и первого  главы городского округа Власиха  Московской области. В нем же решаются вопросы разграничения муниципального имущества между Одинцовским муниципальным районом, городским поселением Одинцово и городским округом Власиха Московской области (далее - городской округ Власиха), а также некоторые вопросы территориальной организации местного самоуправления на территории Московской области²⁷.

В московском областном  Законе N 4/72-П установлен пятилетний срок полномочий Совета депутатов городского округа Власиха и определено, что  он будет состоять из 15 депутатов. Глава  городского округа Власиха избирается на муниципальных выборах также на пять лет. При этом он входит в состав Совета депутатов городского округа Власиха с правом решающего голоса и исполнять полномочия председателя представительного органа, а также осуществлять иные полномочия, отнесенные к его компетенции федеральными законами, уставом городского округа Власиха и муниципальными правовыми актами городского округа Власиха. Со дня создания городского округа Власиха и до формирования органов местного самоуправления городского округа Власиха полномочия по решению вопросов местного значения городского округа Власиха, установленных статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ, на его территории будут осуществлять органы местного самоуправления Одинцовского муниципального района и органы местного самоуправления городского поселения Одинцово в соответствии с их компетенцией. Указанные позиции Закона Московской области в полной мере соответствуют Федеральному закону от 25 ноября 2008 г. N 222-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления"²⁸. В нем установлено, что при отсутствии в территориальном образовании и (или) на соответствующей территории органов местного самоуправления указанные органы формируются в течение двух лет со дня создания закрытого административно-территориального образования. Но выборы в органы местного самоуправления таких муниципальных образований должны быть проведены не позднее чем через год со дня их создания.

Установление  двухлетнего срока не является случайным. Опыт создания органов местного самоуправления свидетельствует о том, что это нормативно обоснованный временной критерий. В то же время П.А. Астафичев правомерно отмечает, что если преобразование муниципального образования не осуществляется в установленный срок, то соответствующими правомочиями должен обладать суд, в частности по назначению внешнего управляющего и поручению ему осуществления преобразования этого муниципального образования²⁹ В случае введения такого порядка, как нам представляется, будет полностью гарантироваться организация местного самоуправления во вновь образуемых муниципальных образованиях³⁰.

Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. N 222-ФЗ ч. 1 ст. 2 Закона от 14 июля 1992 г. дополнена абзацем пятым следующего содержания: "В случае если создание (преобразование), реорганизация закрытого административно-территориального образования влекут создание вновь образованного муниципального образования, решение вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования и формирование органов местного самоуправления данного муниципального образования осуществляются в соответствии с абзацами пятым - одиннадцатым части 5 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако данное изменение, на наш взгляд, следовало бы внести в ст. 4 "Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования" указанного Закона, а не в ст. 2 "Порядок создания (преобразования), реорганизации закрытого административно-территориального образования и изменения его границ" Закона от 14 июля 1992 г.

Территория  и границы закрытого административно-территориального образования определяются федеральным  законодательством исходя из особого  режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также  с учетом потребностей развития населенных пунктов. При этом границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации. В этом проявляется особенность территориального устройства ЗАТО как муниципальных образований. Она обусловлена спецификой проводимой в ЗАТО деятельности промышленных и иных предприятий и объектов.

Другой особенностью образования закрытого административно-территориального образования является то, что при установлении и (или) изменении его границ и при реорганизации ЗАТО требования законодательства Российской Федерации об учете мнения населения по данным вопросам не применяются. Таким образом определялись границы муниципальных образований исполнительными органами государственной власти при реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 мая 2008 г. N 857 "О преобразовании закрытых административно-территориальных образований - города Полярного, города Скалистого и города Снежногорска Мурманской области в закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области"³¹.

Предложения о  создании (преобразовании), реорганизации  закрытого административно-территориального образования Президенту Российской Федерации вносятся Правительством Российской Федерации. При принятии решения о реорганизации закрытого административно-территориального образования учитываются предложения органов государственной власти субъектов Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории. Думается, что в таких случаях следует учитывать и мнение органов местного самоуправления. Ведь именно им после соответствующей реорганизации придется организовывать местное самоуправление в новом муниципальном образовании.

Следующая особенность  касается полномочий органов местного самоуправления. Они выполняют полномочия, не свойственные "обычным" органам местного самоуправления. В частности, наделены правом по согласованию с органами федеральной службы безопасности давать разрешения на въезд в ЗАТО и выезд из него. Представляется, что такого рода полномочия органов местного самоуправления ЗАТО избыточны. Они должны реализовываться самими органами федеральной службы безопасности³².

Анализ Закона от 14 июля 1992 г. позволяет сделать вывод о том, что он не в полной мере соответствует современным требованиям. Прежде всего, применение термина "закрытое" в условиях современного развития государства нам представляется устаревшим и не в полной мере отвечающим содержанию жизнедеятельности данного вида муниципального образования. По нашему мнению, целесообразно использовать вместо термина "закрытое" термин "специальное административно-территориальное образование", и эта дефиниция будет более точно соответствовать сущности Российской Федерации как демократического государства. Ведь если бы ЗАТО были закрытыми образованиями, то не было бы возможности попасть в эти городские округа. Но, как известно, въезд и выезд на их территории осуществляются по специальным пропускам. Целесообразно также внести соответствующие изменения не только в название, но и в текст данного Закона. Так, следовало бы решить вопрос о механизме преобразования ЗАТО в обычные муниципальные образования или наукограды. На сегодняшний день в законодательстве не существует нормы, которая бы определяла порядок прекращения полномочий глав муниципальных образований по мотивам преобразования муниципальных образований. И последнее. В ч. 2 ст. 80 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что особенности осуществления местного самоуправления в ЗАТО должны устанавливаться федеральными законами. Однако такие законы пока не приняты. Вместе с тем отсутствуют предпосылки прекращения деятельности специализированных промышленных предприятий в ЗАТО. Поэтому следовало бы активизировать деятельность по реализации воли федерального законодателя. Но, на наш взгляд, нецелесообразно принимать несколько федеральных законов по указанной теме. Представляется, что особенности осуществления местного самоуправления можно было бы отразить в одном федеральном законе. В нем следовало бы раскрыть формы участия населения ЗАТО в местном самоуправлении, особенности взаимоотношений между представительным органом местного самоуправления и местной администрации, уточнить ряд других вопросов, в частности вопросы наполняемости местных бюджетов, распоряжения муниципальной собственностью. Кроме того, ныне действующий порядок назначения главы местной администрации слишком усложнен. Вряд ли необходимо одну треть членов комиссии формировать законодательным органом субъекта РФ. Более обоснованно участие в такой комиссии соответствующих представителей федеральных органов.

Но этой работе должна предшествовать коррекция Закона от 14 июля 1992 г. путем исключения из него норм, регулирующих организацию местного самоуправления в ЗАТО. В этом случае данный Закон обретет достаточно точный предмет и будет соответствовать своему названию, т.е. регулировать правоотношения, определяющие специфику образования ЗАТО как особого вида административно-территориального образования.

В соответствии с нормами ч. 2 ст. 36 ЗК в существующей застройке земельные участки, на которых находятся сооружения, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома, жилые здания и иные строения, предоставляются в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством. Нормы ч. 1 ст. 36 ЖК предусматривают, что собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности в том числе земельный участок, на котором расположен указанный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке. Вместе с тем необходимо учитывать, что согласно п. 6 ч. 5 ст. 27 ЗК находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, не указанные в п. 4 данной статьи, в границах ЗАТО ограничиваются в обороте. При этом согласно п. 2 ст. 27 ЗК земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами³³.

Кроме того, положения ч. 1 ст. 3 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон РФ) предусматривают, что особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО включает, в частности, ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание. При этом согласно нормам ч. 3 ст. 6 Закона РФ земли ЗАТО, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, находятся в ведении органов местного самоуправления данного ЗАТО. Положения ч. 4 ст. 1 этого Закона предусматривают, что федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, устанавливаемых вышеназванным Законом РФ. С учетом изложенного полагаем, что в отношении установления формы собственности на земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома, в границах территорий ЗАТО должны применяться ограничения, предусмотренные ч. 3 ст. 6 Закона РФ и п. 6 ч. 5 ст. 27 ЗК. Вместе с тем согласно п. 2 ст. 27 ЗК и ч. 4 ст. 1 Закона РФ земли ЗАТО, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, могли бы предоставляться в частную собственность в определенных случаях при условии внесения соответствующих изменений в Закон РФ.